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    結構性赤字

    內容摘要:什么是結構性赤字

    什么是結構性赤字

    結構性赤字是預算赤字與實際赤字之間的最大差值,指那些非政策性或常規的稅收調整和支出變動引起的赤字。比如說,稅收下降了,但政府的支出并沒有相應地減少,從而導致的政府預算赤字。此最大差值不會影響到使(public held national debt/GDP)這個比值增大(意思就是使這個比值保持不變的意思),這個最大差值就是結構性赤字。

    中國財政結構性赤字及其與流動性過剩的關系

    我國出現的赤字不是因為調節和平抑經濟周期而出現的“周期性赤字”,而是“結構性赤字”。我國的結構性赤字不是因為戰爭(如現在的美國)或自然災害造成的,而是源自中國社會、經濟和財政結構轉型過程中形成的支出壓力,可以稱之為社會改革轉型期間為解決社會重大結構性問題而出現的結構性赤字。

    首先是經濟社會轉型。這包括:計劃經濟向社會主義市場經濟轉型,城鎮形成大量的下崗和失業人口;傳統企業社會福利向現代化社會保障制度過渡,社保資金有大量的缺口;傳統農業向商品經濟農業、農村向現代新農村轉型、大量農村人口要向城鎮轉移。由于我國目前處在“矛盾多發期”,社會中有很多問題要處理,財政要解決這些結構性問題,就要有較大的支出。

    其次是經濟轉型中財政收入轉型。這包括:傳統農業經濟的稅收要消失;商業和工業社會流轉稅為主的稅制要進行改造;現代社會以流轉、所得、財產、社會保險稅為支柱的均衡稅制正在建立和發展之中。中國主體稅種正在經歷以上三個內容的變革,稅收收入雖然快速增長,但是有結構性缺陷,特別是個人所得稅和社會保障稅沒有成為收入的主要來源,不足以承擔現在社會對財力的要求。

    1990—1997年的赤字是結構性赤字,是改革進程中要解決社會轉型時期問題不得不發生的赤字。1998—2002年期間的赤字是周期性赤字,但也有結構性的成分。2003年以來的赤字是結構性赤字。

    今后一段時期來看,我國社會結構性問題很難短期內得到解決,財政結構性赤字還會繼續存在。但是我們必須認識到它在經濟部分偏熱、貨幣流動性過剩時期的負面作用,控制和適當運用這個結構性赤字的同時,用其他手段化解或者減少它可能帶來的負面影響。

    一、1998—2002年的赤字是周期性和結構性結合的赤字

    1.周期性和周期性赤字。經濟自低潮進入高潮,然后從高潮又到低潮,是一個經濟周期,經濟周期性變化是各國經濟普遍存在的現象。為調整經濟周期而出現的赤字是“周期性赤字”。當經濟步入低潮,出現了通貨緊縮和較高失業率的時候,應當采用擴張性財政政策,此時的赤字是周期性的赤字。周期性赤字的大小可以度量。首先假設經濟低潮時期的GDP總量為Y,再假設理想的GDP(此時有充分就業率和平穩的物價)總量為X。這樣,實際與理想GDP之間有一個差額(X- Y)=Z。財政如果采取擴張性政策(減稅、發債),使GDP能夠增加Z從而達到X,就可以實現充分就業和穩定物價(通貨正常)的政策目標。這就是擴張性財政政策。擴張有兩種。如果就業率低,而有一定的通貨膨脹,就要實行減稅擴張政策;如果就業率低,而且通貨緊縮,就要實行增加支出的擴張政策,就是發債。發債的多少可以有兩種計算方法:(1)按照投資乘數計算。如果投資乘數是3,發債(增加的投資)的數量應當是Z/3;(2)按照稅收負擔率計算。如果國民經濟稅收負擔率為20%,就要減少Z的20%,即Z/5的稅收,可以刺激經濟達到理想水平。假設情況相反,經濟過熱,需要緊縮。可以采用與前述同樣的方法,進行相反計算,增加一定數量的稅或減少政府一定數量的投資。擴張和緊縮是對立的。經濟低潮時“發債”,高潮時“銷債”,這就是“補償性”財政宏觀管理政策。

    2.社會結構性問題和結構性赤字。社會發展中會出現種種問題,有些問題是一個時期集中出現的,要解決這些問題就需要必需的、剛性的、較大量和較長時期的財政支出,這些為解決國家某些社會、經濟和財政結構性問題而出現的赤字是結構性赤字。結構性赤字也是可以計算的,它以問題的解決、社會經濟和財政能夠平穩運行為限。假設正常的、均衡的財政總支出是w,但是由于戰爭或自然災害等原因而需要總支出達到P,那么P-W=R,R就是需要發行債務彌補的赤字。目前世界各國的赤字部分是周期性的,部分是結構性的。結構性赤字對應的是結構性問題。比如,目前美國經濟連續4年穩定增長,美聯儲連續17次加息,但是由于伊拉克戰爭,美國連續出現預算赤字,這就是結構性赤字。自然災害、戰爭是一種結構問題,維持過高的福利(如歐洲)、以及要補助大量低收入的人都是社會結構問題,要解決這些問題往往會導致赤字。社會問題在前,由此導致的財政支出的赤字和債務在后。

    3.我國 1990~1997年間的財政赤字是結構性赤字。1989年政治風波后到1994年宏觀調控是一個經濟增長階段,1994—1997年是一個相對低增長時期,不論這兩個時期經濟增長情況如何,國家都發行了大量的債務。這些赤字和債務本意主要不是刺激經濟,是解決當時的社會問題,特別是為解決上世紀90年代以來的國有企業改革、行政事業單位改革等問題而出現的赤字,因此是結構性赤字。當然,在經濟低潮時,亦字一定程度上刺激了經濟。

    4.1997—2002年的赤字既有周期性因素,也有結構性的因素。(1)周期性因素。從表2中可以看到,1996年末開始,到2002年,完成了一個周期。1996年經濟增長10%以上,1997年開始下降。1996年也是我國國民經濟從短缺走向過剩的轉折年,同時受亞洲金融風暴的影響,1997年市場過剩、產品滯銷、企業虧損,工廠關閉和工人下崗的數量增加。為了應付這種局面,中央決定實行積極財政政策,1998年在當年原定財政赤字和債務的基礎上,增發1000億元長期建設性國債。由此連續5年增發長期建設國債,到2002年末累計達到6600億元(見表2)。(2)結構性因素。為了應對國際危機和國內需求不足,我們增發了長期建設國債,但這是“增發”,是在原來已經核定赤字和債務基礎上的新發行額度。結構性赤字的成分仍然存在,只是這個時候,它們共同發揮了刺激經濟的功能。1998~2002年,城市社會保障、國有企業改革、農村稅費改革問題是國家當時的大事情,都需要大量新增財政支出,實事求是地說,即使沒有實施積極財政政策,也要發債。因此可以說,積極財政政策期間的赤字中部分是周期性的赤字,部分是結構性的赤字,但就宏觀經濟調控來說,它的主要性質是周期性的。

    二、2003年以來的赤字是結構性的赤字

    1.穩健財政政策期間出現了赤字。財政部 2003年已經開始主動提出減少赤字,與上年比較,當年赤字減少了100億元。為解決經濟出現局部過熱現象,2004年國家采取了一系列行政和經濟手段抑制經濟過熱,財政也積極配合,提高了土地轉讓收費標準,增加房產交易稅等。同時也試圖降低赤字,減少債務,但是2004年財政赤字沒有減少。2005年,中央明確地提出要實行穩健的財政和貨幣政策。但是,2005年的赤字僅僅減少了198.3億元,仍然保持在3000億元左右的總水平,2006年也只有小幅度的減少(見表3)。宏觀經濟領域實行穩健財政政策期間,為什么財政赤字持續存在,這是人們的疑問。

    2.在財政收入增長很快的基礎上出現的赤字。財政收入增加的絕對數很大,2003年和2004年有3000億—4000億元的增幅。這些年財政收入增長的相對速度也很快,在20% 左右,但還是出現了赤字。支出管理和控制方面肯定還有要改進的地方,但是社會經濟問題導致的不得不增加的財政支出,才是引發赤字的主要原因。

    3.對赤字有擔憂。對赤字贊同者認為,赤字的總體規模不大,帶來問題不會太大。2004年3198億元的赤字占GDP的2%,2005年和2006年都低于2%,今后這個比例也不會有太大的變動;累積債務在未來不斷增加的GDP總量中占的比重也不會很大,目前在20%以下。這一點是正確的,財政還有一定的發債空間。但是赤字令人擔憂,主要是財政赤字與宏觀經濟的走勢和宏觀經濟政策的方向不一致。首先,在目前匯率制度下,人民幣購匯發行造成的大量流動性過剩的情況下,出現赤字和發行債務可能造成經濟過熱,銀行收緊銀根與財政出現赤字是“沒有配合”的政策安排。其次,在目前經濟高速增長時期,赤字對經濟增長有著正向推動作用。從經濟周期的角度來分析,目前GDP的增長速度達到10%以上,如果預算打赤字會刺激經濟過快增長,滑入下一輪過熱。結構性赤字不可避免,流動性過剩的問題需要解決。兩者如何統一,是我們應要關注的問題。

    三、社會結構性問題導致了財政的結構性赤字

    (一)改革、穩定、發展的大格局制約著財政支出結構。

    我們面臨著“改革、穩定、發展”三大任務,只有同時兼顧三個方面,才能渡過歷史的“機遇和挑戰并存”的轉型時期,這決定了財政支出的特定結構。

    1.改革要求財政有超常的“增量”投入。首先,從改革和提供基本公共服務方面看,要有大量的“增量”財力投入。黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規劃建議對未來五年社會經濟進行了部署;十六屆六中全會又提出了構建和諧社會,支持“三農”建設,基本公共服務均等化等行動綱領。從改革部署的基本內容看,改革直接觸及中國經濟社會運行中一系列核心領域和深層次問題。政府行政改革、壟斷行業改革、匯率機制改革,就業、社會保障、教育、醫療、特別是“三農”問題改革等,都被擺到突出位置。改革部署力度之大、內容之全面、涉及范圍之廣是空前的。改革需要財政支出。部分改革項目在改革成功以后肯定會減少財政支出,但是目前卻要付出改革成本,比如行政事業單位改革,特別是鄉鎮一級控制編制等,要解決人員分流問題,必須有一定的支出,其他如國有企業改革,要解決社會事業剝離問題等。部分改革就是直接增加支出,比如農村免費義務教育推廣和普及、農村新型合作醫療改革、新農村建設改革等,都要有新的支出。行政事業單位人員工資增加,以及連帶的退休人員工資增加,低收入人群補助的增加等,都是要很快兌現的支出。這些支出數量大,時間比較集中,是在原支出基礎上新增加的支出,也是超過一般財政收入可支持的超常支出。

    2.“穩定”要求支出“存量”結構不能作大調整。財政部門努力地調整支出結構,但是在相關條件不具備時不能有大的調整。有人說,這些年的財政支出,是用“存量保穩定,增量搞改革”,這個說法有一定的道理。“存量”在這里是原來形成的支出基數,“增量”是原來基數以后的新增支出。財政支出的“保存量,調增量”雖然是一個經驗總結,但它符合社會現實的要求。首先,不能大幅度調整支出結構,將原有財力調換到改革和發展需要新支出方面來。中國財政支出的現有結構中確實有一些不合理地方,比如財政負擔人員過多等,但是很難通過快速地、大幅度地調整現有基本支出結構,將財力用于新增支出方面去,達到緩解支出壓力的目標。因為,支出壓力一直繃得很緊,且一些相關支持條件也不具備,比如人員分流的背后,是社會保障制度和不再大量增加財政供養人員的人事制度,以及后面的軍隊轉業、福利分配制度改革等。當然,保存量不是不改革,特別是如政府行政經費增加快、收費事業單位的收費和經費管理松懈等,都是要改革的。其次,從穩定角度看,部分存量不僅不能動,甚至還要增加投入。因為一些新的支出也與穩定有關。比如城市失業人口、貧困人口的就業、生活、住房等問題的解決,就要加大支出;農村失地農民、農村貧困人口等問題的解決也要加大支出;對貧困縣經費運轉困難補助的轉移支付要增加;財政供養人員在辭退以前,照樣要長工資。另外,還要解決社會出現新的基本安全問題,比如保障能源安全、糧食安全、環境安全、衛生安全等,國家都要有一定的投入。

    3.“發展”要求財政保障一定的建設投資量。從經濟和社會發展方面看,也要求財政有“增量”投入。我國處于經濟發展中,基礎設施等投入原來就不足,中小城市迅速發展中的基礎設施尤其需要加大投資。同時,要實現經濟增長方式的轉變、科技進步和能源節約等,財政還要投入,通過財政資金的杠桿作用來引導和帶動更多的社會資金投入。從國際比較來看,我國的經濟建設的支出2000~2004年占財政總支出的比重分別為 36.1%、34.2%、35.3%、28.0%和27.8%。由于我國財政支出統計數中未含社會保險支出,為了比較的需要,將社會保險支出加進來,計算出“大口徑財政支出”。我國的“經濟建設費”支出在這個總支出中的比例仍然很高,2000—2004年分別為31.5%、29.9%、26.1%、 24.1%和24.0%。2004年經濟建設事務支出達到7933.3億元,雖然國債沒有增加,但經濟建設總支出卻遠遠高于發達國家的平均數9.5%(見表4),預計今后仍然將維持在20%以上。

    經濟建設中基本建設的比重很高。2004年基本建設支出有3437.5億元,占經濟建設支出的43.3%。雖然不是擴張性財政政策時期,但是基本建設支出仍然很大,體現了我國的“發展階段支出特征”。由于建設投入需要量很大,而社會事務支出需求也很大,因此財政必須發債。這個債就體現為建設債(經常性項目不允許發債)。長期看,財政建設投入應當相應減少,為社會支出增加財力空間,建設資金籌集應當更多地運用市場手段。

    (二)結構性問題的長期性和支出的剛性帶來結構性赤字。

    轉型期是從“舊”走向“新”的過渡期,這是一個幾十年的時期,對財政來說,舊負擔未減,新負擔激增,導致了結構性赤字。

    1.轉型時期財政面臨“三農”問題超常的支出壓力。我國正在經歷二元經濟結構轉換過程,農村問題就是“舊”向“新”轉換的特殊時期出現的特殊性問題,也是財政的特殊性責任。西方國家對農民有很高的補貼,但是無論如何,發達國家農民占總人口的比例很小(美國為2%),所需要的補貼占財政支出的比例較小。而中國農民占總人口的50%以上,其補貼支出占財政支出的比例較大。商品市場經濟使低效率的小農開始分化,數量巨大的農村剩余勞動力開始出現,因此今后相當一段時期,財政對“三農”支出所占的比例將不斷上升。今后若干年財政有關農村有如下項目將加大支出:糧食生產直接補貼,支持農業生產基礎設施和農村長遠發展,義務教育經費支出,擴大農村合作醫療試點,農村貧困人口低保、老年人退休養老、農村公共衛生的提高等,任何“基本公共服務”的推廣和支出標準的提高,由于農業人口基數大,引致的支出增量將是巨大的。

    2.轉型期城鎮社會性支出的壓力也是巨大的。在轉型期,我國城市失業人口、貧困人口不是一般地出現,而是較大數量地出現,社會保障性支出也因此比完成轉型的其他國家要多。我國目前退休人員的工資還比較低,提高退休標準就會有巨大的支出壓力;城市低收入人群的保障標準也要提高;城市醫療保障支出的標準和費用也要提高。2006年財政安排社會保障支出比上年增加13.5%,達到3978 億元,2007年隨著退休工資標準提高等因素,增加幅度可能更大。社會保障支出在西方國家中的比重很高,平均達到38.0%,如果加上醫療、住房和交通補助等,比重達到54.6%。我們目前這個支出較低,只有24.0%,可以預計,在未來幾年內社會保障支出將有很大的提高。

    3.轉型時期,中西部和民族地區發展、穩定的支出的壓力也很大。轉型時期,中西部的發展相對落后,財政支出的壓力增大,只有通過加大向中西部轉移支付,才能緩解治理的矛盾。要解決中西部地區縣鄉財政困難問題,要增加這里行政事業單位人員的工資,提高保障水平等。

    4.轉型時期,教育、科技、環境治理等支出的壓力也很大。2006年財政用于教育、科技、環境治理的經費都有大幅度的增長,但是仍然不能滿足需求。2007年預計會隨著人員工資、物價等因素的變化,還會有較大幅度地增加。

    (三)轉型中的稅收有結構性缺陷。

    與發達市場經濟國家相比,我國的稅收制度已經與國際接軌,形成流轉稅、所得稅、財產稅、社保(統籌)等稅種,就好像有四個支柱。但分析我國的收入結構可以看出,它是以流轉稅為主的稅收,其他的“支柱”沒有真正立起來,財政籌集收入能力有結構性的缺陷。

    1.所得稅、特別是個人所得稅占的比重很低。從IMF2004年出版的《政府財政統計》數據看,發達國家財政收入中,所得稅收入占GDP的比重平均為 14.27%,而我國只占GDP(未調整)的4.16%。特別是個人所得稅,大部分發達國家的個人所得稅收入要占到總稅收收入的1/3左右(GDP的 12%左右),但是我國只占財政收入的1/25(GDP的1.27%)。整個西方國家的個人所得稅占稅收收入的比重很高而我國很低的原因在于經濟發展程度的差別,我國大部分勞動者的工資收入水平低,恩格爾系數高,可繳納稅收的余地小。讓富人增加一些所得稅貢獻是必然的,但是還需要一個過程。

    2.財產稅基本沒有收入。從IMF2004年出版的《政府財政統計》數據看,發達國家財政收入中,財產稅占GDP的比重平均為2%左右(表5)。我國關于個人私有財產的稅收正在設計之中,即使正式出臺,稅收收入也不會太高,因為中國老百姓積累的私人財富還是太少,價值不高。

    3. 社會保障費統籌的規模和范圍都很小。我國社會保障統籌的“費率”或“稅率”已經很高,達到工資的35%以上,但是統籌面很小,可以籌集到的資金有限。退休金發放與現職人員工資聯動,且發放水平在一些城市還較高,形成目前退休金的困難局面。發達國家的社會保障收費(稅)占GDP的比重平均在11.57%,而我們國家目前只有4.23%。

    4.流轉稅制度也需要調整,調整肯定會相應地減少收入。我國是生產型增值稅,如果改為消費性型增值稅,預計會減少一些收入。流轉稅也是負擔可轉移的稅收,最終由消費者負擔,我們應當逐步減少流轉稅,增加所得稅在財政收入的比重。

    5.稅收總量占GDP的比重相對較低。中國2004年各項稅收為26396億元,GDP為136584億元(未調整),稅收占GDP的比重為 19.28%。從IMF2004年出版的《政府財政統計》數據看,發達國家財政收入占GDP的比重平均為29.07%(這個統計中沒有包括社會保障統籌和其他收入),高出我國1/3。大部分東歐國家這個比重在20%左右。如果按照“大口徑”計算財政收入,應當包括社會保險統籌和預算外資金。我國2004年社會保險收入5780億元(統計中未記人財政收入),占GDP的4.23%。預算外資金收入為4567億元,占GDP的3.34%。此兩項加上全部稅收,“大口徑財政收入”占GDP的比重為26.85%,略低于美國的31.76%;大大低于歐洲國家中德國的44.62%和法國的50.17%、瑞典的 57.96%。

    (四)結構性赤字還將持續。

    1.收入結構“幼稚”,支出結構“早熟”和“沉重”。發達國家財政收入的四大支柱(包括統籌)中,我國“缺少一個,兩個不足”。由此可以看出,我國財政的收入結構是“幼稚”的。但是,我國財政支出結構有如下特征: (1)“早熟”特征,比如城市中有部分過高的公共服務和福利,比如豪華的辦公、教學設施,高級的醫療器械和醫療支出,部分城市高比率的退休支付等,這些已經與西方發達國家看齊了,它們都需要財政支持。(2)“補欠賬”的特征,比如離退休人員的退休支付,不僅沒有積累,靠“現收現付”仍然不足,還要財政撥款。(3)“成長中痛苦”的特征,比如基礎設施建設農村剩余勞動力轉移等需要財政投入。財政有難以承受之痛。

    2.中國財政也有管理上的不足。特別是行政管理費增加過快,預算外資金使用未能有效地管起來,支出基數難調整,對支出增長趨勢的抑制缺少制度性“規范”和“力量”,存在著中央與地方的博弈;在收入方面,土地收入、事業單位收費、地方暗中減免稅等問題也嚴重存在,這需要進行專門討論,解決它們也需要有關條件和時間。但是,結構性的問題是形成結構性赤字的主要成因。

    3.結構性赤字將延續一段時間。從目前的趨勢看,2006年有赤字,2007年及以后年份仍然會有赤字。上述支出與收入的矛盾如果繼續存在,結構性赤字也將繼續存在,估計將延續到下一個五年計劃結束。結構性赤字的減少或結束有兩個條件:(1) 從支出的角度看,就是轉型階段社會經濟矛盾得到緩和,支付改革成本的高潮期能成功渡過,一般支出靠正常收入可以維持。(2)收入結構的健全,包括個人所得稅有大幅度的提高,財產稅開征并有一定的收入,社會統保統籌收入有較大增長等。

    在經濟有過熱跡象,特別是貨幣流動性很大、銀行頻頻用宏觀手段減少流動性的時候,赤字還要持續多長時間,如何理解這個赤字以及防范這個赤字帶來的危害,是我們應關心的問題。

    四、流動性過剩與結構性赤字的矛盾和對策

    (一)流動性過剩是我國宏觀經濟的“結構性問題”。

    1.內需不足、外貿拉動、匯率調控導致了流動性過剩。(1)內需不足——總供給持續大于消費和投資的結果。“存差”就是商業銀行總存款大于總貸款,相反的叫做“貸差”。按照宏觀經濟總量平衡的規律,不考慮進出口,總供給P應當等于消費C和儲蓄S之和,即P=C+S;由于儲蓄S必須等于投資I,就有了 P=C+I。等式成立,意味著總供給與總需求是一致的。這時,國民經濟沒有出現“過剩產品”,就沒有過多的庫存和浪費。S=I,就是人們消費以后的剩余儲蓄到銀行后,這個儲蓄又通過貸款變為實業投資,即生產性投資。這個投資與人們的消費之和正好等于社會總產出。可是在我們國家,一直存在著儲蓄大于貸款,儲蓄與投資不相等的特殊現象。到2006年11月,這個差額已經達11萬億元人民幣(見表6),幾乎相當于2006年1~11月財政收入(約36000億元)的3倍。2002年到2006年共新增7萬多億元,2004年到2005年間新增近3萬億元,超過當年財政收入。存差占存款的總量的比重也逐年上升,2004年已經達到26.2%,2005年達到32.2%。存差帶來如下危害:庫存增加,因為總產品中有1/4~1/3沒有銷售出去,就成為超過正常庫存的過量庫存;企業效益下降,因為庫存占用了流動資金,增加了成本;銀行收回資金困難,壞賬增加;銀行有較大的存款貸不出去,負擔存款利息,銀行收益減少或者虧損;人民生活水平和福利降低,因為銀行存款對應的是社會產品,如果這些產品積壓和報廢,最終這些存款就沒有實物對應,貨幣實際上在貶值。(2)流動性過剩——“購匯”導致“超經濟貨幣發行”。從表7中可以看到,2002~2006年,購匯新增加人民幣分別為7292億元、7735億元、16097 億元、16201億元和16420億元。而實際上市場上能夠容納的、經濟運行必需的貨幣分別只有1720億元、2641億元、1864億元、2750億元和1158億元。結匯流入市場的貨幣大大超過市場需求。2002~2006年(10月),前者分別是后者的4.2倍、2.9倍、8.6倍、5.8倍和 14.2倍。(3)外貿拉動——發展經濟起飛時期的必然趨勢和政策。在儒教文化下形成的東方消費模式下,家庭是生活和精神的依托,節儉是一種美德,積蓄財產是未來自己和子孫的生活保障。另外,社會法律制度保障程度相對低,老百姓個人感覺到其對政府政策影響程度也低,要靠自己和子女來安排未來。因此,消費傾向低而儲蓄傾向高。我國的儲蓄率很高,而且是落后的銀行儲蓄方式。因此,外貿拉動經濟就成為包括我國在內的東方國家在這個時期的一個特定的發展模式。我們可以盡量地減少這個模式帶來的損失,但是沒有辦法改變這個模式。因此,管理外匯匯率、購匯結匯的制度沒有可能在短期得以改變。

    消費需求不足和流動性過剩是我國宏觀經濟“結構性問題”。我們看到了流動性過剩這個問題,也正在采取措施解決它,但是沒有辦法在短時期內解決它,這就是宏觀經濟的結構性問題。既然如此,我們要盡量減少這個結構性問題,壓低其帶來的負面影響。

    2.流動性過剩不是內需過剩——結構性赤字可以部分地增加內需。理論上講,如果出現了流動性過剩,往往會導致需求過剩,出現消費和投資超過供給,物價上漲甚至通貨膨脹。但是我國宏觀經濟有它的特殊性,流動性過剩的時候,消費需求卻相對不足,對待這樣特殊原因形成的流動性過剩,不能簡單化,應當在減少流動性的時候增加需求。應當看到,財政赤字確實也增加了流動性。因為財政赤字肯定增加了信用工具和流通性,現在有3000億元左右的赤字和債務,通過乘數作用,必然增加流動性。但是不能期望財政減少支出就能減少流動性,因為這是結構性赤字。但是我們還應當看到,結構性赤字也因此增加了內需,可以部分地緩解內需不足的問題。

    3.經濟部分過熱不是基本消費需求過熱——結構性赤字主要支出對象是老百姓。由于流動性過剩,導致了部分經濟領域過熱,特別是投資過熱,因此從2003年以來,我國宏觀調控的主要控制對象是固定資產投資。但是消費需求相對不足,特別是工薪階層以及低收入的老百姓的有效消費需求有限。結構性赤字形成的財政支出,主要是面向老百姓,會形成高邊際消費傾向的、真實有效的需求。事實上,貨幣供應過多帶來的物價上漲,物價上漲導致利益損失最大的往往是一般百姓,財政在這個時候,就要增加支出,補助老百姓。

    (二)“兩個結構性問題”要權衡解決。

    1.“兩個結構性問題”都關系到國民經濟穩定與社會穩定。流動性過剩可能導致的結果是經濟局部過熱甚至全面過熱、通貨膨脹,然后是發展的大起大落,以及人民群眾的不滿意以及社會不穩定。財政結構性支出如果不足,社會轉型期間基本公共服務沒有跟上,就會導致人民群眾不滿意增多和社會不穩定。因此,兩個“結構性問題”要同時考慮。

    2.財政和銀行互相負有責任。財政有責任配合銀行解決流動性過剩問題,要盡量減少支出,減少結構性赤字的數量,但是社會結構性支出不能減少,主要靠減少一些行政性支出,或者一些發展性支出,來保結構性支出。與此同時,銀行不能將減少流動性問題的注意力完全集中在財政上。外匯結匯問題要改進,消費信貸問題要改進,對外投資等問題也要改進。銀行有責任配合解決財政結構性支出及其他的問題。

    3.財政應當將結構性赤字降到最低——保社會性支出,壓縮建設性支出。(1)要保證社會性支出不減少且還要增加。首先渡過提高公務員工資這一關,公務員工資會連帶事業單位人員、離退休人員、臨時雇用人員工資的增加,這是財政必須首先落實的支出。其次要落實提供基本公共服務和增加社會保障剛性支出任務。城市社會保障覆蓋面的擴大和保障水平的提高,農村社會公共服務和保障的推廣等。(2)建設性支出可以適當減少。要保證社會性支出,就要適當地壓縮建設性支出,將原來用于建設的資金更多地用于社會性支出。(3)用“政府收益債”或“公共企業債”代替政府一般債。這是指政府大型的、有收益的公用工程債。這種債在國外很普遍,在債券市場上出售,用工程未來的收費收入償還。因而被稱之為收益債(Revenue Bond)。實際上是有政府公共服務背景的企業,依靠自己的市場信譽發行的債券,依靠自身收益償還。這是“公共企業債”,中央和地方政府都可以發行,在地方發行的是“地方政府收益債”或“地方公共企業債”。用這種債可以吸納多余的存款,可以用以舉辦公共工程,但是必須用它的收益償還,因此,舉債者和購買債券的人都要謹慎,北京到上海的高鐵等工程可以直接由企業發債。收益債是在債券市場上公募發行的,投資人會充分估計它的風險,債息也較高。這種債可以作為我們國家未來解決銀行存差過大、建設資金緊缺、減少赤字和國債的方法之一。

    (三)用好用活國債,盡量減少流動性。

    我國央行用特殊的辦法回籠貨幣。第一,提高貸款準備金率,增加商業銀行在央行的存款。從2003年9月1日起,將存款準備金率由6%提高到7%。以后又連續提高存款準備金率,到2007年1月15日上調至9.5%。第二,用央行票據或大額存單回收,2006年10月末已經達到31055億元。第三,公開市場操作沒有用國債。央行要減少流動性,只有賣出國債回籠貨幣,但是也沒有這樣的操作,因為央行沒有了國債,才用央行票據和大額存單。

    可以考慮兩種方法使用國債,以減少外匯結匯帶來的流動性和央行的壓力。第一種方法:財政部借出部分國債給外匯管理部門,后者在結匯時,付給企業等結匯者人民幣中有一定的比例的國債。企業持有國債而不是可直接流通的貨幣,減少了流動性。與此同時,外匯管理部門借出相應數量外匯給財政部,財政部可用它對外支付,比如外交事務等費用的支付,代替過去用人民幣兌換外匯去支付的方式。第二種方法:將部分國債借給央行,再由央行發行到市場,回收市場貨幣;央行甚至可以在一級市場上購買國債,然后出售,這個購買要有嚴格條件,第一是要有法律依據,第二是數量要嚴格控制。

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