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    多中心理論

    內容摘要:在全球化治道變革與學科交融的風云聚會中,多中心理論無疑是這個盛會上一顆閃著奪目光彩的明珠。多中心理論為美國印第安納大學政治理論與政策分析研究所的埃莉諾·奧斯特羅姆(elinor ostrom)與文森特·奧斯特羅姆(vincent ostrom)夫婦共同創立。在二戰以后逐漸發展起來的,并被統一標簽為新政治經濟學的諸多公共選擇與制度分析的流派之中,這一理論以嚴謹的理論關懷、實踐關懷精神展示了其頗具現實解釋力的理論風采,以嚴密的制度分析、理性選擇的邏輯論證展示了其制度理性選擇學派的獨到魅力。然而,與跨學科的交融與匯聚相伴隨的卻是諾伯特·埃利亞斯(norbert elias)指稱的“封閉人”思考傾向以及學科“我群印象”的凸顯,這一趨勢也不可避免地波及多中心理論的影響走向。雖然多中心理論的學術背景是政治學、公共管理與公共政策領域的,且在這些領域有著甚為廣泛的影響,但這一理論的基本出發點是跨學科的,其理論的內涵、實質與影響就遠遠超出其學術背景所及的領域,如在經濟學領域,其影響就甚為驚人,這一理論的開創者之一埃莉諾·奧斯特羅姆不僅獲得了美國塞德曼政治經濟學獎,而且還被認為是諾貝爾經濟學獎的強有力競爭者。應該說,多中心理論汲取了幾乎遍及所有社會科學,甚至包括一些自然科學領域的智慧,與此同時,它也為眾多社會科學的發展提供了獨特的理論視野。基于此,也為推動學科之間的交流,本文想就多中心理論作一全面邏輯梳理。值得說明的是,本綜述既是筆者學識范圍的,同時又是筆者資料所及范圍的,偏頗之處,肯定難免。

    多中心理論概述

    全球化治道變革與學科交融的風云聚會中,多中心理論無疑是這個盛會上一顆閃著奪目光彩的明珠。多中心理論為美國印第安納大學政治理論與政策分析研究所的埃莉諾·奧斯特羅姆(elinor ostrom)與文森特·奧斯特羅姆(vincent ostrom)夫婦共同創立。在二戰以后逐漸發展起來的,并被統一標簽為新政治經濟學的諸多公共選擇與制度分析的流派之中,這一理論以嚴謹的理論關懷、實踐關懷精神展示了其頗具現實解釋力的理論風采,以嚴密的制度分析、理性選擇的邏輯論證展示了其制度理性選擇學派的獨到魅力。然而,與跨學科的交融與匯聚相伴隨的卻是諾伯特·埃利亞斯(norbert elias)指稱的“封閉人”思考傾向以及學科“我群印象”的凸顯,這一趨勢也不可避免地波及多中心理論的影響走向。雖然多中心理論的學術背景是政治學、公共管理與公共政策領域的,且在這些領域有著甚為廣泛的影響,但這一理論的基本出發點是跨學科的,其理論的內涵、實質與影響就遠遠超出其學術背景所及的領域,如在經濟學領域,其影響就甚為驚人,這一理論的開創者之一埃莉諾·奧斯特羅姆不僅獲得了美國塞德曼政治經濟學獎,而且還被認為是諾貝爾經濟學獎的強有力競爭者。應該說,多中心理論汲取了幾乎遍及所有社會科學,甚至包括一些自然科學領域的智慧,與此同時,它也為眾多社會科學的發展提供了獨特的理論視野。基于此,也為推動學科之間的交流,本文想就多中心理論作一全面邏輯梳理。值得說明的是,本綜述既是筆者學識范圍的,同時又是筆者資料所及范圍的,偏頗之處,肯定難免。

    多中心的社會秩序理論

    在諸多有關社會秩序的理論中,最具影響的觀點首推亞當.斯密的社會秩序觀。斯密認為,在人們相互認同的規則框架下,有著不同利益訴求的人們各自追求著自己的利益,無數分散追求的努力匯聚成了推動社會利益增長的洪流。在這種秩序中,法律規則確定了開放市場中形形色色的契約與產權安排,人們在其中尋找種種獲利機會并為此相互競爭、相互刺激,從而促使較優趨向的形成與社會總體福利的增進。與這一秩序觀相對應的公共政策是鼓勵發展競爭與開放的市場。與斯密秩序觀不同,但同樣頗具影響的觀點當屬霍布斯的秩序觀。這種觀點認為,人們各自追求自我利益并為此相互競爭,最終會導致無可收拾的戰爭與恐怖狀態。為避免人對人似狼的混戰局面,必須建立一權力支配中心來規范所有社會關系,以實現社會的和平與秩序,并給普通的人們帶來安寧與溫馨。

    斯密的秩序論在崇尚個人價值的社會氛圍中自然深入人心,然而,市場邏輯究竟可以在多大程度上運用于非單純私益物品領域呢?早在1954年,保爾.薩繆爾森就注意到,當物品是公益物品時,依靠自發的或自我組織市場競爭難以實現如私益物品所能實現的優化水平,因此,諸多經濟學家及相關分析者都建議,公益物品領域應當用中央集權的方式來實現資源的優化配置。現實中的許多情形也確如這一認識,人們往往用期密的市場理念來安排私益物品的資源配置,而用霍布斯的主權國家理念來安排公共物品的資源配置。但是,霍布斯理念的資源配置存在難以克服的局限又會以種種方式呈現出來。在巨大的國家機器中,信息失靈、預算規模極大化、權力尋租等等成為霍布斯理念提供公共物品令人困擾的普遍性問題。

    而在市場與國家以外發現了另一只“看不見的手”,并在這一思路下尋找到了問題的答案正是多中心秩序理論的最大意義所在。在奧斯特羅姆多中心理論體系中,關于社會秩序的理念是貫穿其理論始終的主旋軸,而這一主旋軸的核心意涵又集中體現在多中心秩序的概念中,正是圍繞這一概念的歸納與演繹,多中心理論形成了自己獨具本色的理論體系。

    何謂多中心秩序?在此,文森特·奧斯特羅姆借用了波蘭尼(michael polanyi)首先使用的“多中心”一詞及對多中心秩序的理解,并繼承了其初始涵義。波蘭尼在《自由邏輯》一書中區分了社會的二種秩序,一是指揮的秩序,一是多中心的秩序。

    指揮秩序又可稱為設計的秩序,這種秩序憑借終極權威,并通過一體化的上級指揮與下級服從的長長鏈條維系著自身的“協調”與運轉,實現著自身的分化與整合,波蘭尼稱這種秩序為一元化的單中心秩序。在指揮秩序中,在下級服從上級的單一鏈條中,其背后隱含著這種秩序的深刻危機以及理論上的重大缺失。波蘭尼認為,除非終極權威為無所不知的觀察家操縱,并且所有的下屬又都會乖乖地聽命于上屬的安排,否則,如果個人都只是血肉之軀,只掌握著有限的知識與技能,最高決策者便會負荷超量,力不從心,下級便會扭曲信息,取悅上級,而信息歪曲乃至信息喪失以及與此相關的績效與期望的反差又會引發協調與指揮的失靈。因此,指揮秩序是一種包容著深刻“問題”的社會秩序。

    在波蘭尼看來,多中心秩序是與指揮秩序相對而言的,在這種秩序中,許多行為單位既相互獨立,自由地追求自己的利益,但又能相互調適,受特定規則的制約,并在社會的一般規則體系中找到各自的定位以實現相互關系的整合。在這里,一般規則體系顯然成為多中心有序關系的總體框架。還有,在波蘭尼的觀點中, “多中心的”與“自發的”基本同義,因此,自發性屬性可以理解成多中心的內涵性屬性,亦即,多中心在產生與發展有序關系方面是“自生的”與“自發的”。也正是在這個意義上可以說,多中心體制內的組織模式在人們有意識建立有序關系意義上是將自我產生或者組織起來的。可見,多中心秩序的實質性因素是自發性,而自我組織又成為“自生”與“自發”的必然傾向。

    然而,多中心秩序的“自發性”并非是與“建構”無關的自生自滅,而是與滿足特定條件的“建構”直接相關。在此,文森特.奧斯特羅姆就以多中心方式有意識地設計大城市政府體制必須考慮什么條件為例闡明了這一思想。他認為,其中三個條件與三個行為層次及其組織相關,第一層次涉及進出特定多中心秩序的條件。以簡單市場為例,若個人并非是最有效參與者,市場動力便很大程度地依賴于人們是否被鼓勵去組織企業,企業又是否可以自由地在市場中行動。公共領域中,公共物品的生產基本上是非個人性的,這一條件更顯重要,人們只有被激勵去參與相關的公共組織并承擔受益成本,自發原則才會得以實現。第二層次涉及一般行為規則的實施,只有行動單位有足夠驅動力遵循與實施一般行為規則,多中心下的組織模式才會富有生生活力,因此,這一層次的組織為多中心秩序提供法律架構。第三層次涉及更高層次行為規則的制定與調整,所以,這一層次的組織是任何特定多中心秩序得以實施的宏觀框架。可見,在多中心秩序的理論中,“建構”還是其理論的應有之意,只是這種“建構”是有著特定條件限定下的行為活動,與指揮秩序中的“建構”有著不同的內在意涵。正是在這種社會秩序的理念中,多中心理論體現了其理論的獨到之處。霍布斯秩序的源泉來自于至上的決策者,而并非來自于眾多獨立的決策者與自主性組織,因而,內含著無法擺脫的重重問題,而斯密秩序的源泉雖然來自于眾多獨立的個體與組織,但所有這些個體與組織均是追求自我利益最大化的單位,無法帶來公共領域的和諧與效率。惟獨多中心理論既洞察到了公共事物社會秩序的“自發性”,又洞察到了公共秩序實現的殊異性,從而在國家與市場之外揭示了公共事物發展的內在社會秩序。

    多中心的公共經濟理論

    多中心秩序是奧斯特羅姆夫婦多中心理論體系的根本理念,而為這一理念提供基礎性視角的是這一理論的經濟學關懷,只是在這種基礎性視角中,由于研究對象涉及的主要是公共事物,因此,其理論的經濟學關注就集中體現在關于公共經濟的邏輯之中。公共經濟是奧斯特羅姆夫婦提出的、堪與市場經濟相類比的概念,并且他們同時也是公共經濟研究的始作俑者。在多中心框架之下,公共經濟并非是政府的壟斷性經濟,而可以是混合性經濟,私人亦可參與其中,但公共經濟又迥異于市場經濟,有著自身的運行法則。為厘清公共經濟的內在邏輯,需要把握公共物品的性質。亞里斯多德曾經說過,凡是最多數人分享的事物往往是最少數人關照的事物,話中之意表明,物品之性質與人們的心理及行為傾向直接相關。由于公益物品的性質是相對私益物品而言的,因此,對于公益物品性質之認識,也是從與私益物品的比較中求得說明。

    第一,就是否排他性而言,排他性被認為是市場提供物品與消費的必要特征,而排他性不可用時,即一物品的提供,其他人都可從中得益則被認為是公共物品的特性。

    第二,就是否具有共用性而言,公益物品則具有這方面的肯定屬性,使用消費共用性指某人享用但并不阻止他人享用。當然,使用消費的排他性與共用性是獨立屬性。排他性可以區分為可排他性與不可排他性,共用性可以區分為可分的共同使用與不可分的共同使用,所有物品據此組合可以在邏輯上歸為四個類屬:即排他與使用可分物品如衣物;排他與使用不可分物品如收費公園;排他不可與使用可分如公共池塘資源;排他不可與使用不可分如國防。

    第三,公益物品往往難以衡量。公益物品一般都難以量化,其績效又取決于評估指標。若使用多重指標則可開發一些弱測量尺度。

    第四,公益物品的可選擇度往往有限。當物品共同使用不能排斥時,人們在使用消費上一般沒有選擇空間,許多情況下被迫消費,此時,制度安排對人們的行為選擇會產生明顯影響。

    公益物品的上述特點對公益物品的組織及活動意義非常。公益物品的難以排他以及共同消費給人類組織提出了難題。若按理性原則去行動,人們就有積極性“不合作”與“搭便車”,公共物品便會成為“最少人關照的事物”。顯然,市場法則無法解決高質量公益物品的供應問題,需要求助于集體行動以應付不合作問題。對于公共經濟而言,組織能夠動員起必要的制裁手段,這也是人們訴諸政府的原因。但強制性制裁與政府組織并非是公益物品較優化的必要充分條件,特別是當強制手段用于非正當之途時,人類的福利還會蒙受損失。再則,公益物品的難以測量也使人們的工作績效難以監督,公益物品的選擇有限又使人們沒有動力為此而努力。那么,到底什么樣的組織模式才能實質性地解決這些難題,并取得令人滿意的績效呢?為此,奧斯特羅姆夫婦進一步提出了他們的公共經濟觀。

    公共經濟領域,許多集體消費單位與生產單位需要共同行動,所有這些單位及其活動又形成復雜的公共服務產業系統。其中的基本要素顯然包括:

    第一,生產單位。適當生產單位的組織能夠綜合各種生產要素,開發與監督生產團隊的績效。

    第二,集體性消費單位。一般而言,它是一個民選與綜合選民需要的政府,擁有強制性權力獲取資金以支付公共服務及公益物品生產者的費用、管理消費模式、收集用戶意見、監督生產績效,其最重要任務便是做出適當安排以避免不合作問題。一個結構恰當的集體消費單位包括共享物品的受益人,他們常常擁有有限壟斷權與作出操作性決定并能行使有限制裁權。當然,操作性規則與憲政相關,但就特定組織的選擇而言,公民是自身利益的至上判斷者。決策規則使人人受益且分配公平,共同體才有采取集體行動的動力。集體消費單位獲取公益物品與服務的選擇包括:通過自己單位生產公益物品;與私人公司簽約;確定服務標準,讓消費者個人選擇購買服務;向家庭簽發憑單,允許從授權供應者中購買服務;與其他政府單位簽約;部分服務自己生產,部分從其他單位購買。而在實際運作中,集體消費單位與生產單位的共同行動使得公共服務產業異彩紛呈。

    顯然,公益物品的性質造成了涉及公共服務產業內部關系的許多問題,這些問題又集中體現在集體消費單位與集體生產單位的關系之中。公共服務產業的績效便依賴這些問題的解決程度,突出問題包括:

    一、是融資問題。市場安排一般是每一交易伴隨相應的財務安排,但公共領域卻是財務安排與服務安排的不相關。征稅融資難以確定最優水平的支出,易出現過分融資與融資不足。若公共官員偏好得以滿足時易出現前者情形,若公益物品收益者不參與融資時易出現后者情形。公益融資是再分配的手段,但實際中服務與需求的不相稱難以實現公平的理念;還有,特定公益物品融資應當要求一個以上消費單位,因為受益者是一個以上消費單位,否則,受益者就有動力少付費乃至免費享受,但公益物品卻常常是成本與受益的分離。替代辦法是盡可能使稅收與收益相稱,特別是當可分性公益物品出現擁擠成本時,征取稅費可以達到緩解問題的目的。

    二、是用途管理問題。服務與財務的不相關意味著沒有消費方的信息也有服務供給,在消費共用性局部可分時,不同消費者的用途管理便會出現問題。當消費的部分可分性出現擠塞時,單個使用價值就會貶值;當物品有著多種用途且相互沖突時,公益物品的提供就取決于特定規則體系。規則體系既要顧及供給條件,也要顧及用途類型,這才有利共同利益的實現,亦即,共用物品在分配供給與使用管理上存在種種棘手問題,公共服務產業需要處理好這些問題才不致引發沖突,才不致引發服務及社群生活質量的惡化。

    三、是協同生產問題。供給與使用的協作是高質量公共服務的關鍵,只有生產與消費密切配合的公共經濟組織才最有可能取得最佳效果。首先,從公共服務產業的機會看,眾所周知,交叉服務與重復設置是維系市場競爭的必要條件,公共經濟中政府、私企、公共機關之間的關系維系與協調越是擬市場化,各組織越是可以激發自我規范傾向、提升效率與創造更多經濟機會。其次,從生產與消費資源配置的層面看,在公共經濟這一極復雜領域,生產與消費要素的優化配置不會自動達至,需要諸方努力以發揮各自的相對優勢,因此,協同作用不可或缺。第三,從協調性的角度看,若公益物品涉及多個集體生產與多個集體消費單位便形成了半市場關系,生產與消費之間的討價還價可以產生刺激,以促進績效與信息水平的提高。此外,協作性努力還可以通過各種組織化方式降低討價還價成本以提高績效。第四,從沖突及其協調看,若諸集體生產單位與集體消費單位之間發生嚴重外部效應,不合作以及因此引起的協作安排失靈與共同利益侵蝕會成為令人困惑的問題,需要相應制度加以約束。其中,司法機構在解決沖突、維持類市場關系與公共企業的競爭性激勵中至為關鍵。若缺乏公共經濟的監督與沖突協調機制,承包契約就會成為腐敗的溫床,經濟關系與社會關系的正常運轉肯定要遭到破壞。

    無疑,公共物品的類市場機制可以通過刺激競爭以促進效率。為了生產出公民偏好的物品,諸多集體消費單位以混合策略找到相應的提供者,部分自己生產,部分契約安排,只要能夠維持競爭性壓力,公共領域的效率便可以明顯提升。而高度一體化的壟斷卻使競爭變成共謀性的支配,變成阻礙競爭進入以保護自身利益的手段,并且這種利益關聯還往往使現行政府與相關企業動力十足,進而嚴重危害到社會共同福利的增進。

    總之,類市場思路用于重新審視公共經濟的結構與邏輯具有重要意義。集體消費與生產單位之間以契約的、競爭性的制度安排和沖突協調機制來處理相關事項所產生的效率并非是壟斷所能比喻的。

    公共事物自主治理的制度理論

    在公共經濟的研究中,奧斯特羅姆夫婦揭示了公共領域“另一只看不見的手”的運行邏輯,奠定了多中心理論體系的基礎。具體到日常社會生活層面,面臨的是大量公共池塘資源的治理問題。對此,埃利諾.奧斯特羅姆在大量經驗研究基礎上提出了頗具影響的公共池塘資源治理之道,即公共事物自主組織與治理的集體行動理論。自主治理理論的中心問題是,一群相互依存的人們如何把自己組織起來,進行自主性治理,并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任或機會主義誘惑,以取得持久性共同利益的實現。

    埃利諾.奧斯特羅姆系統地分析了通行公共事物治理之道的理論模型,諸模型如“囚徒困境”、哈丁“公地災難”、以及奧爾森的“集體行動邏輯”都說明,個人的理性行動可能導致集體的非理性后果,公共事物往往是難以得到關心的事物。據此,人們一般認定,要避免公共事物的悲劇性命運,只有兩條非此即彼的路可走,或者徹底私有化,或者強化中央集權。埃利諾.奧斯特羅姆則從博弈論的角度提出了市場與政府以外的解決辦法。她認為,人們通過自籌資金與自主合約可以達至問題的有效處理。當然,現實的治理安排會比簡化的博弈結構復雜,自主博弈亦會有它的問題。在釀造自主組織與治理的集體行動理論時,埃利諾.奧斯特羅姆采用了制度分析與經驗研究相結合的研究進路。

    從制度分析層面上看,埃利諾.奧斯特羅姆在界定基本概念基礎上闡述了用于分析的基本理論。公共池塘資源指具有非排他性與可減少性的資源,前者與純公益物品相似,后者又與私益物品相似,這一資源約束中,理性個人可能引發資源過度使用與退化問題。那么,如何通過組織與公共選擇途徑阻止問題的再現?埃利諾.奧斯特羅姆的解決取向是:社群自身如何才能組織起來以實現新制度供給、可信承諾與相互監督問題。既有理論認為,社群不可能自己解決這些問題,但事實上又確實有人做好了,二者的不同如何進行理論解讀?她認為,首先,固守集體行動困境者認定囚犯困境是貫穿始終的基本結構,且單一層次分析已經足夠,但事實上,合作的博弈結構也可能是同時存在的。其次,集體行動分析如果停留在操作層面是有問題的,影響集體行動的制度不止這一層。憲法決策與憲法層次相關,決策的制定與管理涉及集體選擇層次,而使用、供給、監督與實施才與操作層次相關。三層面的行動規則中,更高層次的變更成本更高與更難完成,并因此強化了規則之下行為預期的穩定性,因為一個層次的行動規則變遷是在其上一層框架之下發生的。還有,論壇與規則取舍、貫徹之關系也須納入分析之中。論壇有正式與非正式之分,非正式集體選擇論壇有自發聚會、民間協會、資源使用團隊等,正式論壇包括國家與地方層次論壇,所有這些論壇以及治理當局的一系列行動都會相互影響。再有,非正式規則也是發生影響的有效規則,從而把非正式規則納入了制度分析的視野。

    經驗研究層面上,埃利諾.奧斯特羅姆在遍及世界各地諸多案例分析基礎上發現,在擺脫自然狀態進入自主合約的博弈中,占用權利與義務的均等分割是所有相關者的普遍共識,并具體歸納了包含共性的“實質要素或條件”,理出了成功達至自主合約治理的八項原則:

    • (1)分享資源單位的個人或家庭之邊界界定清晰;
    • (2)使用、供給與當地具體情況相適應;
    • (3)集體選擇安排;
    • (4)有效監督;
    • (5)越“規”的分級制裁;
    • (6)低成本如論壇式的沖突協調機制;
    • (7)對組織權的認可;
    • (8)分權制組織。

    這些原則既包含對制度供給問題的解決,也包含對可信承諾與相互監督問題的解決。作為自主組織與治理的基本‘構件’會通過影響激勵而使資源相關者志愿遵循系統中的具體規則、監督規則的執行、并把公共池塘資源的制度安排代代傳承下去。當然,埃利諾.奧斯特羅姆作意強調,制度的生命力要求制度安排與整套原則必須基本一致。

    經驗研究基礎上,埃利諾.奧斯特羅姆重新回到了自主治理理論的闡述。在制度分析的視野中,自主合約與自主治理涉及一系列集體性制度選擇,在其中,新舊制度變遷主要取決于彼此的收益與成本之比較。首先,需要對一套制度的總收益進行分析與評估,主要應當考慮到公共池塘資源的客觀條件、目前制度安排的公共信息類別以及相關的新制度規則。其次,從制度變遷的成本看,新制度取代舊制度涉及轉換的、監督的與實施的成本,所有這些成本的評估都聯系到一系列的環境變量與非環境變量。在制度變遷收益成本的比較中,埃利諾.奧斯特羅姆還借用了社會心理學成果加以分析,如潛在損失比潛在收益更能引起關注;危機迫近時,限制資源使用的新規則會令人自覺遵守;即時成本比未來收益更令人關心;近期事件更能引起關注;類似環境中行之有效的規則更能引起注意與被采用;制度選擇的分配效應影響制度變遷進程。

    在新制度的選擇與變遷中,埃利諾.奧斯特羅姆特別強調政治制度所產生的影響。當外部政治制度對內部選擇是“零條件”的偏僻地區,公共池塘資源制度變遷的可能性與絕大多數內部人認同強烈相關;在非偏僻地區,政府制度對內部制度選擇、問題處理的自主程度以及對政府的依附程度均有明顯作用。尤其值得一提的是,外部力量的干預往往會因為改變了使用者之間的博弈地位以及缺乏地方性知識而難以設計出實用的規則,進而使問題更加惡化。

    還有,當政治制度禁止實質性地方自治,而問題又依靠政府解決時,就會出現二種不同的情形。若官員清正廉潔,當事人往往希望政府解決問題,有時也確能帶來良好制度,但同時伴隨不良隱患。與使用者據實際情況制定的制度規則相比,監督與實施這些制度規則的成本更高,因為它們具有濃厚的強加性色彩。如果官員并非清正廉潔,制度供給就更加困難,公共池塘利益相關者的行為選擇會呈現出二種極端情況,一是資源占用者可能在法律規則之外建構自己的地方性制度,其前提是,這些利益相關者同質性強、相互之間甚為熟知、對自身的公共資源狀況也頗為了然等等,即這一結局的出現只有在相關條件都相當具備時才有可能; 另一可能性最大的結局是,人人都不與他人合作,人人都盤算著謀取自身利益的最大化,導致“囚犯困境”、“公地災難”與“集體行動邏輯”中的個人理性行動的非理性后果。

    綜上所述,埃莉諾.奧斯特羅姆公共事物自主治理理論把多中心秩序與效率及社群利益關聯起來,在市場與國家理論之外進一步發展了集體行動理論,為面臨類似選擇的人們提供了處理類似問題的新思路,從而為公共事物治理的理論與實踐增添了頗具啟發意義的全新路徑。

    公共事物的可持續發展理論

    在多中心理論體系中,對公共事物與發展關系的關注是一以貫之的主題,對這一關系制度層面的解剖與設計是其理論一以貫之的方法。因此,公共事物與發展的制度分析與應對成為多中心理論體系的重要內容。那么,什么樣的制度才能促進公共事物、進而促進社會的可持續發展便成為多中心理論體系的智慧內核,這一智慧內核又主要反映在埃莉諾.奧斯特羅姆及其同事關于許多發展中國家基礎設施及政策的透析之中。

    發展中國家基礎設施的研究中,社會資本的重要性給予了特別強調。眾所周知,基礎設施之于經濟與社會發展舉足輕重。但在眾多發展中國家,基礎設施的發展政策不僅沒有帶來經濟繁榮,而且基礎設施本身的維持也困難重重、舉步維艱。原因何在?對此,他們認為,基礎設施廣義而言包括物質基礎設施與制度性的社會基礎設施,后者作為發展學中的社會資本才是可持續發展的重要條件。發展中國家的眾多問題就與缺乏良好的社會基礎設施即社會資本直接相關。

    埃前諾.奧斯特羅姆認定,發展中國家許多地方現有治理結構存在反面激勵,而一旦不良刺激擴展到發展的各個層面,置身有利地位的人往往從中圖益與獲利,若此時再加以改變,反對力量已經很大而難以推行。物質基礎設施政策是否可以持續,特定制度激勵空間內的理性選擇尤為重要。在理想化的制度安排中,激勵有助于人們為他人帶來正面利益。盡管實際中,可操作制度很難達至最優狀態,但卻可以達至總體上的次優狀態。

    有效與公平的激勵制度是基礎設施可持續發展的根本,但是,這種制度的建構是難度甚大的社會工程。在這方面,埃前諾.奧斯特羅姆及其同事在長期研究基礎上提出了一整套制度分析理論。該理論主要包括基礎設施這種普遍性公共物品的開發與發展所涉及的三個主要因素之分析:

    關于物品屬性的分析,他們認為,基礎設施具有不可排他性與不可競爭性特征,因此有必要作生產與供給的區分,這一區分的意義在:公益物品的供給要經集體選擇,但未必經公共生產。以農村基礎設施為例,從供給或消費看,享用的非排他性易引發搭便車或投資不足;融資可能求助于稅收途徑,但也許引發高額的稅務行政成本;產生服務的共用性可能引發服務分配與用途管理問題;測量難度,如需求與收益評估的難度對于基礎設施的開發、維護都有實質性影響;還有,政府介入雖然克服了搭便車問題,但少數人更有機會從中謀利,損害公共利益,所有這些因素都是制度設計需要考慮到的。再從基礎設施的生產看,基礎設施具有明顯的規模經濟,但設計運行使用維護的不同階段,規模經濟各有不同,需要相關公共機構的協作;此外,基礎設施一般都有一定專門性,應有適當制度安排使之可以被再利用。總之,農村基礎設施生產供給消費說明,具有良好激勵的制度安排難度甚大,但這種努力卻是問題得以適當解決的必須。

    關于人的屬性分析,他們認為,人是有理性的,會權衡不同條件下的利益得失,并且這種得失權衡還會隨認識改變而改變,與此同時,人的理性又是有限的,而且理性人的信息也是有限的。顯然,在這里,對人屬性的認識是一種復雜人性觀,認為人性與其所處環境密切相關。環境越確定,決策越確定,契約可以減少不確定性,但以此確定環境,交易成本甚高,其中就包括難以根本消除的信息不對稱,如科學知識與時空知識的不對稱,買方知識與賣方知識的不對稱等等。這些都需要適當的制度安排給予嚴密規范,否則,不僅會大大提升交易中的成本,還會引發道德惡化與劣幣驅逐良幣現象。

    關于制度績效的評價標準問題,他們認為,基礎設施發展的不同階段會有不同的制度安排,不同制度安排的績效如何進行評價呢?奧斯特羅姆開創了一整套系統評估指標,既包括總體績效指標,又包括間接績效指標,而基礎設施可持續發展的標準是總收益大于或等于總成本。總體績效標準有,一是資源是否符合帕累托最優的經濟效率標準;二是貢獻與收益是否相稱的公平標準;三是資源是否分配給了較貧困階層的再分配公平標準;四是政府對農民需求是否有效適應環境變遷的適應性標準。間接績效標準涉及供給與生產成本,二者都分別包括轉換成本與交易成本,后者是前者的增加,包括協調成本,信息成本與策略成本,其中的策略成本往往都與搭便車,尋租等等消極行為相關。因此,績效的取得,制度安排十分重要。

    在給定物品屬性與人的屬性條件下,怎樣的制度安排才能達至最佳的績效呢?由于理性個人難以解決的搭便車問題,有分析家建議,對服務于小量較確定人群的設施采用用戶團體的制度安排更可行;而對服務于大量不確定人群的設施則采用集權的制度安排更可行。

    那么,什么是用戶團體的制度安排?他們認為,小型基礎設施的制度安排有三種類型,一是簡單市場,即一般用于組織如私宅建筑等家用私人投資的供給與生產,它是消費者負責供給且為其承擔的項目尋找生產者。二是細分市場,即消費者選擇少數公司并可能通過交換信用獲取長期合同。三是用戶團體,它是細分市場基礎上出現的制度安排,僅服務于具有股份的消費者,持股人也必須為用戶團體提供相應的資源。三種制度安排中,細分市場對于純私人基礎設施的經濟效率更高,公益物品的開發,前二種制度安排的搭便車成本均很高,而用戶團體的制度安排較適當,因為個人無法靠社會制度解決搭便車問題。

    什么是集權的制度安排呢?這種制度安排認為,公共物品的績效離不開政府的統一操縱。顯然,這種制度安排具有取得規模經濟、利用科學知識與克服搭便車的效果,但其消極效應也有許多,如:有些成本如協調成本、信息成本、尋租、回避責任等成本相當可觀;再說,這種制度安排并末區分基礎設施規模大小,也沒有區分設計、建筑與運行維護的階段性差異;還有,從供給看,它往往涉及只具有限選擇權的全國消費者,從生產看,操作主體是依照專業組織起來的人員,在供與產的龐大科層系統中,雙方組織者的職業激勵多是取悅上層,并因此產生許多相關問題。由于以上種種,這種制度安排的實踐往往導致基礎設施的發展不可持續。

    發展中國家由于集權制度安排的諸多問題而選擇了分權的制度安排,經分權化的種種努力,時空信息成本降低,相關管理者與當地聯系密切化。只是這種分權是集權下的分權,一旦分權出現問題,往往又以集權方式加以清理,走回原來的路徑,這種格局下的各種成本難以大幅下降,總績效也難以大幅度提升。

    多中心制度安排允許人們組建許多治理機構,使多元化選擇的規模經濟在基礎設施中的運用成為可能;其次,多中心框架下政府單位間存在本質差異的權力可以使人們在多樣化的政府單位間選擇與流動;再則,盡管任何單位都存在程度不等的與失控、信息失靈相關的科層問題,但多中心下的建構及地方論壇往往能夠有效克服這些問題;還有,多中心下公民自主性的強化與壟斷控制可能性的減少是遏制機會主義傾向的較優選擇。

    其實,集權與分權的安排在制度結構的實質上都是單中心的,是市場與政府二極思維的思路,而多中心的制度安排則不同。在基礎設施等公共事物持續性發展的制度選擇中,多中心制度安排既保留了集權制度安排的一些優勢,還同時增加了其他優勢,是公共事物持續發展獲得激勵的源泉。五、多中心理論的城市治理之道

    城市是公共事物高度密聚的空間場所,因而也是多中心理論涉足最為頻繁的場域之一。自然,多中心理論下的城市治理之道與一般的城市治理之道有著不同的視野。通行的觀點認為,自主性單位只是為了自己的利益而活動,根本無力解決社群的諸多問題,因此,只有一個決策中心的體制是大城市理想化政府模式。顯然,這一觀點有違多中心秩序下的大城市治理之理念。

    為闡明自己的觀點,文森特.奧斯特羅姆特別提到法國政治學家托克維爾(tocqueville)對美國公共生活特色的認識。長期以來,混亂與無序被認為是美國公共生活的一道風景,托克維爾則努力透過風景看本質。他把“政府能夠管理本地的事務”與“公民為自己做事”加以區分,并在此基礎上指出了單中心結構與多中心結構的差異。他深刻地認識到美國人利用了多中心優勢,憑借選舉與協調來解決公共權威之間的沖突,而非依賴單中心的等級制命令來協調公共生活。托克維爾進而斷言道,公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利。

    在文森特.奧斯特羅姆看來,大城市公共事物“混亂”背后“看不見的手”無時無刻不在調節著自身的運轉,實現著自身的秩序,只是這種秩序是一種異常復雜的秩序。多中心框架下,大中小規模政府與非政府組織通過競爭合作,在實現秩序的同時還發揮著高水平的績效。

    多中心理論在城市治道中的基本假定是:

    • 第一,城市公益物品間異質性強,往往要求消費者的協作生產;
    • 第二,公益物品偏好類似的人容易聚居在一起;
    • 第三,服務于多個管轄單位的居民較了解不同單位的績效;
    • 第四,差異性管轄單位的存在使居民方便表達偏好與遷移;
    • 第五,多管轄單位易使受益者分擔成本;
    • 第六,許多潛在生產者的有效選擇會約束低效行為;
    • 第七,競爭刺激規模經營、團隊生產與協作,促進績效。

    所有這些預設與其理論取向直接相關,因為不同的理論取向會以不同的方式把握問題。單中心預設的研究致力于尋找權力中心及相關事理,一旦發現權威分散或管轄交疊就會因“混亂”而失望。在此,文森特.奧斯特羅姆在研究基礎上對幾個直覺性認識的挑戰表明了自己理論取向的解釋力。

    許多大城市地區的中心是較高度一體化的管轄單位,為其居民提供大量服務,更接近于單中心安排,郊區居民為大量管轄單位服務,甚至還相互交疊,更接近于多中心安排。在特定人口密度、社會經濟條件與空間位置相似的小區,由于供給服務的制度安排類型不同,那么其關鍵層面的差異便可以反映出不同的內在意涵:

    第一,一般認為高度多中心與不同部位服務水平及質量之差距呈正相關,但經驗事實并非如此。社區間公共服務水平參差不齊,個人偏好亦形形色色,人們往往會 ‘以足投票’向切近偏好的社區遷移,且社區間稅收與財政競爭又強化了這一趨向。此外,大管理區上下層居民與決策者有效溝通的差異以及大規模管理機構本身固有的信息與控制方面的制度缺陷,致使更近似單中心的巨型城市內居民小區之間也存在公共服務水平與質量的巨大差距。

    第二,一般認為,高度多中心與社會隔離呈正相關,但經驗事實并非如此。單中心論者認為,郊區的社會隔離水平大于中心城市,多中心論者則認為在大城市各管轄單位中,人們以遷移表達偏好,如果偏見影響了偏好,偏見會反映在多中心體制中,并且還有其他因素比管轄單位更影響社會隔離,隔離程度可能比效區更甚。

    第三,一般認為,高度多中心或分散會引發公共服務成本的提升,但經驗事實并非如此。早期社會科學研究中人們把規模性科層制與效率聯系在一起,因而認為高度多中心引發出服務成本上升,但當今研究表明,規模經濟因生產要素、消費要素、產品或服務類別不同而不同,與高度多中心并沒有必然聯系。

    第四,一般認為,高度多中心或分散引發城郊之間相關資源分配的不平等,進而影響到其他,但經驗研究表明,高水平支出與高水平服務質量及公眾滿意度并非完全正相關,如有的市區警察服務的花費頗高,但服務效果卻不比一些郊區在少花費的情形下所提供的服務更好,城市中心資源再分配并沒有帶來不同居民小區公共服務水平與質量明顯的殊異。

    反直覺現象的存在意味著能夠透過“混亂”與無序的外表,把握“看不見的手”所營造出來的常規秩序。既然上述已經表明,制度缺陷與問題是單中心城市政府結構本身所固有的,許多城市問題由此而生,而社群控制、居民小區、城市及村鎮組織可以提供潛在的補救,因此,多中心的城市治理之道需要更多對自發秩序的尊重、需要更多對自主力量的尊重、需要更多的多中心。

    綜上所述,多中心理論以其對學術與社會現實的執著求真精神提出了對社會秩序的全新洞見,在亞當.斯密這只“看不見的手”之外還發現了公共領域另一只“看不見的手”,在市場秩序與國家主權秩序之外發現了社會運轉的多中心秩序。傳統主流理論認為,權力分散化與交疊管理是“不正常”局面,與此相聯系的重復服務與無效率是無法以績效評估的“病態”,這一現象不僅是政府失靈的表現,還是政府失靈的根源,要真正根治與扭轉,實現“效率與節儉”的優化,就應當把許多地方管轄權合并,把許多社群自主權上交。多中心理論打破了這一簡單化認識,挑戰了這一傳統認識誤區,揭示了這一領域的復雜性及其規律。在奧斯特羅姆夫婦看來,之所以這樣認為,是因為人們缺乏對這一復雜現象的概念工具與理論框架。亞當.斯密以后,人們逐漸認識到市場本身的秩序,時至今日,以計劃取代市場被認為是背離事物邏輯的做法,多中心理論則進一步認識到,以集權的官僚政府組織取代多中心的公共管理同樣是背離事物邏輯的,公共領域背后的這只“手”有其自身不同的機理,公共經濟理論正是對這一機理的闡述,公共事物自主性組織與治理理論就在市場與政府之外發掘了存在于民眾之中的社會秩序與繁榮突現的力量,并還進一步發掘了使這種力量得以持續的制度性基礎,突出了社會基礎設施對可持續發展的舉足輕重。研究中提出的許多反直覺認識既是多中心理論的智慧結晶,同時又是多中心理論發展的源頭活水。

    多中心理論不僅根植于西方社會的土壤之中,對素有制衡權利偏好的人們有著不可阻擋的理論與實踐意義,而且具體到發展中國家,其生命力同樣不可阻擋。多中心理論的許多經驗研究就著眼于發展中國家的現實,埃莉諾.奧斯特羅姆認為,存在于發展中國家的許多本土制度都具有無中心特色,這些具有無中心性的本土制度與多中心的制度安排原則具有基本的契合性,并且表現出旺盛的生命活力,是多中心制度發育與完善的適宜場域。

    以多中心理論的獨特詮釋力與現實指導力反觀我國目前的改革與制度創新,反觀我國目前的社區、社群及公共領域的治理與管理,令人深思與得益之處會有許多。在近達三十年高度計劃體制的“制度遺產”還在強烈地塑造著公私領域的運作之時,在上下級指揮鏈條還在強烈地影響著公私領域的自主發展空間之時,具有濃郁自發性實質,并同時充滿進化論建構主義色彩的多中心理論所展示的公共事物及其治理的內在邏輯無疑具有頗具現實意義的導向功能。

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