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    應徹底廢除能源項目審批制
    2019-05-01 全球品牌網  林伯強

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    最近發改委和國家能源局將能源項目審批權下放到地方政府,這表明長期以來進展緩慢的項目審批體制改革走出了重要一步,對能源企業投資和我國能源目標的實現具有積極意義。

    事實上,國家三令五申要求落實下放行政審批權,實際上就是希望把調節棒交還給市場,讓政府真正變成監管者。然而,由于地方政府的特殊利益關系和發展導向,下放審批權給地方政府,是否可以達到充分發揮市場配置資源的作用,是存在疑問的。筆者認為,審批權“收與放”的意義遠非想象中那么大。未來能源項目改革的方向是徹底廢除行政審批,而不是將審批權下放到地方政府。

    具體而言,變行政審批制為審核準入制,與發達國家的公司項目制度相似。政府管理機構只要制定行業的準入標準,例如能耗標準、環境污染標準等,任何企業遵守相關標準,具有相關資質便可自由進入市場。同時,強化一系列配套性機制改革、對“環評”等監督約束機制,以及加強法治化建設。只有這樣才能防范地方政府在“以鄰為壑”競爭困境下,將能源審批權作為其競爭策略的工具,最終使改革偏離市場化初衷。

    有人認為,一直以來,行政審批權一直都被當作政府調控經濟和產業發展的“殺手锏”,用來遏制以鋼鐵、有色、水泥為代表的產能過剩行業盲目投資和擴張難題,因此若是取消能源項目的行政審批會進一步造成能源相關產業的產能過剩。表面看來這樣的擔心似乎有道理,但事實上,近十年來通過行政審批進行調控的結果收效甚微。上述產業產能過剩是人人都知道的事實。以鋼鐵行業為例,其產能在2003年為近3億噸,2012年產能已經突破10億噸,其中約60%項目未獲得國家審批。電解鋁行業中,我國未經審批的電解鋁產能占總產能的85%。水泥行業,在國家三令五申用行政審批嚴控產能擴張后,2009年后產能仍然大幅提升8億噸,截至2012年底,中國(除臺灣地區)新型干法水泥生產線1637條,水泥產能達29億噸,據說總產能利用率不足75%。

    這表明行政審批不能抑制產能過剩。產能過剩出現的原因很多,比如地方政府的GDP導向,以及過度的地方保護甚至補貼而造成。繁瑣的審批過程或許可以減緩產能過剩,但肯定沒有辦法解決產能過剩,因為過程中增加了許多交易成本

    筆者認為,簡單的審核準入制是一種更優制度,在此基礎上,通過提高準入的門檻,可以有效抑制產能過剩。與行政審批不同的是,在行政審批下,有渠道資源的企業往往具有優勢。而在審核準入制下,具有更高的效率和競爭優勢的企業將具有優勢,符合市場的優勝劣汰原則,同時又可避免行政審批下滋生的尋租現象。另外,企業是自主決策的主體,依靠市場的機制來自動糾偏,才是治理產能過剩的根本。

    進一步說,產能過剩也是經濟快速發展階段的一個基本特征。簡單說,如果某個行業在一段時間保持兩位數增長,企業相應擴張,一旦經濟下滑,需求下降,產能就會大幅度過剩,這就是經濟快速發展階段大漲大落的問題。產能絕對量過剩與經濟和產業規模相關,產能相對過剩與經濟發展速度相關。只不過,我國地方政府和國有銀行參與放大了產能過剩的可能性和規模。市場機制作用無法完全解決現階段產能過剩,但可以縮小過剩現象。

    當然,對于新能源產業而言,由于前期發展投入較大,還需要加大政策扶持與財政補貼,同時建立公正平等的市場準入制度,以此來保障新能源產業健康發展。

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