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    疫苗與搶棺背后的中國法治問題
    2019-04-11 全球品牌網  鄭永年

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    今天中國社會出現的一系列現狀既令人擔憂,也促人思考“這個社會到底怎么了?”這個一而再,再而三被提出來的問題。疫苗問題幾乎引發全社會的恐慌,江西強行推行新殯葬政策引發民眾搶棺砸棺,而早些時候首都北京則發生了整治城市,強行驅趕外來人口的現象。諸如此類的問題一直在不斷爆發出來,也沒有任何跡象表明這樣的現象會逐步消失。

    盡管所有這些問題其他國家也都會發生,但不會引發如此強烈的社會反應。在其他社會,除了一些具有普遍性的社會抗爭例如人權問題,會波及到整個社會之外,一個領域出現的問題往往只局限于該領域。但在中國,一旦一個領域出現問題,很容易演變成整個體系的問題,引發社會的整體不確定性。而一個社會問題所能引發的這種整體不確定性,又反過來促使有關當局不能理性地處理和解決問題,結果往往是把問題掩蓋積累起來。長遠來看,這便是一個惡性循環。

    所有問題的根源都指向一個方向,即法治。法治是一個廣義的概念,這里包括一個健全法律體系的存在、法律被公正地執行、所有公民對法律的信任和人人在法律面前的平等。正因為這些,法律才成為現代社會秩序的基礎。簡地說,法治是任何一個社會確定性的基礎。不管出現什么樣的問題,只要社會成員相信這個問題會得到公正的處理,那么就不會波及其他領域,這個社會就是穩定的。

    從這個角度來看,疫苗等問題便是監管失敗的直接表現。監管失敗既可以表現為監管制度不存在或者不健全,也可以表現為監管沒有執行或者在執行中變了樣。

    城市外來人口的管理,是從前積累下來的,也沒有有效的制度(例如戶口制度)來消化和解決這個問題,現在到了不得不處理的時候,但處理方式又沒有以法治方式進行,而是簡單的運動方式。即使是殯葬改革政策的執行也是法治問題。這方面的改革具有合理和緊迫性,但從改革政策的制定到執行,沒有一個環節符合公共政策所應當具有的法治精神。

    中國日常生活中的法治問題

    其實法治不僅僅表現在這些顯性的案例中,更是表現在人們的日常生活中。這里可以城市小區生活為例來說明。前些年媒體披露過一家頂樓住家把頂樓修改成豪宅的事件。本來頂樓以上就是公共空間了,但住戶卻把這個空間視為私人的,毫無顧忌地加以占領和擴張。更常見的現象是一樓住戶搶占周邊公共空間。

    筆者就觀察到,有一家一樓住戶把自己公寓旁邊的公共空間上修了自己的建筑物,結果遭到小區很多家庭的抗議,這家住戶不得不把建筑物拆掉;但幾個月之后,這家住戶又重新蓋上了自己的建筑物,其他住戶除了氣憤,毫無辦法。

    這種案例在日常生活中很常見,但能非常有效說明中國的法治問題。這里需要提出來的問題很多,至少可以包括如下幾個問題。第一,這些人是否知道公私空間之間的分別呢?如果不知道,那么就是法治的失敗。第二,有沒有有效的監管體系?這樣做是法律許可的嗎?第三,為什么政府的監管會失敗?人們可以合理地假定,這樣做的行為是不合乎法律的,但為什么政府不去執法呢?第四,社會監管為什么會失敗?正因為這些行為不合法,受此行為影響的人會不滿和憤怒,但為什么這些人也毫無辦法呢?

    其實,無論是疫苗事件,小區發生的搶占公共空間事件,還是城市驅趕農民事件,都涉及三個要素,即權、錢和人,或者政府、企業和社會。簡單地說,在缺失法治的情況下,中國難以監管和處理這三者之間的關系。

    這里再以小區為例來分析。在中國,尤其在基層,能夠這樣肆意侵占公共空間的無非是三種人,即有權者、有錢者和社會無賴。首先,監管對有權者毫無辦法。在中國,監管是一種權力對另一種權力的監管,但權力是分等級的,權力等級低的沒有任何辦法去監管權力等級高的;即使是監管者在權力體系中位置比較高,但被監管者因為是權力體系內部的,也都可以找到同等權力的甚至更高權力的,來反制被監管。

    在小區這樣的基層單位,如果來了一位有權者,那么他(她)幾乎可以為所欲為,因為底層的“芝麻官”是沒有任何辦法來對付這位有權者的。這個邏輯也可以延伸到各個領域、各個層級的政府。不管哪里,只要監管是一種權力對另一種權力,并且兩種權力同源,而不是普世的法治對權力,那么監管很難有效。

    其次,監管有錢者也比較難。權錢可以交易,甚至可以一體。錢可以用各種方法買通權力(包括監管權力)。這一幾乎沒有人會否認。盡管一些人痛恨權錢交易,但一旦自己遇到這種情況,照做不誤。錢甚至可以雇用“黑社會”或者地方強人來對付監管和對監管造成“威懾力量”。實際上,稍加分析,人們不難發現,各類醫藥、奶粉、煤礦等等企業所出現的丑聞,都是權錢一體的產物。

    在權錢一體的情況下,監管只是文字,很難變成現實。很顯然,所有這樣的公司都是受權力保護的。這也不難理解,企業所在的地方,從官員個人到政府,都是通過不同形式受惠于企業的,尤其是當這些企業成為地方經濟的主柱的時候,政府就很容易主動成為企業非法行為的保護傘。

    就社會個體來說,天不怕、地不怕的“無賴”也是可以對付監管的。無賴沒有任何成本,只是需要時間和耐心。因為沒有法治,政府的監管是有時間成本的。尤其是對像非法占據公共空間的住戶來說,政府不可能每天都盯著,否則政府的成本會變得非常高。也就是說,無賴總是可以找到機會來逃避監管的。并且,就無賴來說,他們的作為也不是一點道理都沒有,他們所拋出的問題就是:既然有錢有勢者可以如此,為什么我不能呢?

    在任何社會,政府都是監管的主體,監管也是政府的主要職責。那么,為什么在中國政府的監管會失敗呢?這里有幾個層面的問題可以探討。

    首先是政府本身并非法治政府。法治政府至少包含兩個方面的含義。第一,政府本身要服從法律。這就是人們一直爭論不休的“權大還是法大?”的問題。盡管法律是政府制定的,但政府也必須服從自己制定的法律。如果立法者自己不能服從自己制定的法律,那么就出現“權大于法”的現象,法治便是不可能。第二,監管權力不受具有等級性的官僚體制的約束。監管必須是一種權利而非權力。如果監管者的能力取決于其權力的級別,那么監管必然失敗,因為如上所說,在這樣的情況下,監管就演變成權力游戲。很顯然,在這兩個方面,中國的監管者幾乎面臨著不可超越的困難。

    其次,政府的范圍。中國是廣義政府,政府負有較之其他類型政體更大的責任,甚至是無限的責任。在監管方面,就導致了政府什么都管的現象。但一個什么都管的政府,肯定什么都管不好。且不說前面所說的權力和金錢問題,僅僅就監管的成本、時間來說,監管也必然會失敗。因為在很多情況下,監管便是“一對一”的監管。

    考慮到被監管者是隨機的,而政府的監管不是隨機的,在很多情況下,就是“十(政府方面)對一(被監管者)”的情況。如果是這樣,監管怎樣可以持續呢?

    再次,廣義政府也阻礙了社會力量尤其是專業力量在監管過程中的作用。監管是一個漫長的過程,政府監管只是這一過程中的最后一環。人們可以說,成功的監管首先來自社會的監管和專業的監管,如果社會和專業監管失效了,政府就必須承擔所有的監管責任,那么監管也必然失敗。

    為什么監管在中國經常失敗

    社會的監管功能首先來自社會力量之間的互相制衡。就社會力量來說,至少包括如下幾類。

    一、媒體。媒體被視為一個獨立的權力。盡管媒體在中國并非權力一極,但一旦遭媒體曝光,企業或者個人都會受到直接的、巨大的“懲罰”。而這種“懲罰”便是最有效的監管。

    二、企業之間的制衡。這種制衡更重要,來自于“以惡制惡”邏輯。企業之間存在著競爭,互相競爭的企業都會互相“關切”,緊緊盯著競爭者的作為。因為都是同行,企業之間的關切是極其專業的關切。這也就是英國經濟學家亞當·斯密的“看不見的”的邏輯,即自私企業之間的競爭會導致和促進公共利益的出現。

    三、專業團體的監管。這里以美國律師團體為例。律師團體龐大,并且以找到個人、企業和組織的“非法行為”來營生,他們對監管具有莫大的動力。當然,這種監管有優勢也有劣勢。以美國為例,美國的醫藥業非常昂貴,其中一個主要原因就是醫藥業的律師群體的存在,使得這個領域的保險成本非常高。

    四、其他非政府組織。今天社會變得越來越復雜,符合復雜社會需要的各種非政府組織也應運而生。盡管非政府組織非常復雜,但它們有意無意也在履行著各種“監管”的責任。

    在所有這些之后,才是政府最后的監管。從這個過程來看,也很容易理解為什么在中國監管經常失敗。很簡單,在中國,這些社會力量都沒有成長起來,他們的力量很微弱,甚至是缺失的,因此,政府成為唯一的監管者,既是第一個也是最后一個監管者。一旦政府成為唯一的監管者,監管必然失敗。

    盡管每次監管失敗之后會處理一批官員,但因為問題的核心并非作為個體的官員,而是體制,如果體制不改進,同樣的錯誤會一直重復下去。

    這就需要人們重新思考復雜社會的治理問題。傳統上,中國社會貧窮而單一,政府比較容易管理。但現在不一樣了,依靠政府單一的力量進行管理,成效一定是一個大問題。問題在于,政府本身沒有轉型,仍然像治理傳統社會那樣在治理現代社會。政府仍然是一個“守門員”,既不讓社會力量成長起來,更不讓社會力量進入監管體系;所有的監管體系只是紙面上的,并且是自上而下,沒有辦法下沉,無法執行。

    再深入一步說,如果要實行真正的法治,就首先必須讓社會力量成長起來。法治并非是政府寫好一部法律之后自己來執行那樣簡單。社會力量之間的互相制衡、社會力量和政府之間的互相制衡,這既是法治的本質,也是法治能夠生效的大社會背景。這又涉及筆者多次討論過的國家與社會之間的辯證關系。

    一個什么都管但什么都管不好,社會又成長不起來進行自我管理的國家不是強國家,而是弱國家和弱社會。只有當社會成長起來,有能力進行自我管理,國家可以從很多方面脫身而專注于其應當管理的領域,這個國家才是強國家和強社會。如果以此來探討,中國的法治還有漫長的路要走。

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