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    能源定價市場化“制度性困境”亟需突破
    2019-04-10 全球品牌網  陳柳欽

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    “欽點”能源(之十九)

    能源定價市場化“制度性困境”亟需突破

    陳柳欽

    如果地球上的人口達到90億,將如何保障他們的能源供應?這一話題看似遙遠,卻與我們當前的行為和未來的行動緊密相關。能源不僅決定人類的生存,也影響一個國家或地區的社會經濟發展。在國際領域,能源是各國首要關注的戰略重點;在一個國家里,能源價格則是普通老百姓密切注意的“生活成本”。中國目前能源的關鍵性矛盾是價格。中國較長時期奉行的低能源價格政策,導致了價格沒有反映出能源使用的真實成本,加劇了能源供需不平衡矛盾,造成了不可再生能源的嚴重浪費和能源產品的短缺,“油荒”、“氣荒”、“煤荒”、“電荒”都曾經在一定程度上成為制約經濟發展的瓶頸。價格矛盾直接影響能源供應、社會和諧,能源行業的可持續發展,以及經濟發展的可持續性等等。這個現狀需要改變。

    一般地,價值理論研究主要包括四個方面:勞動價值論、生產要素價值論、效用價值論和供求決定論。而對于能源資源是否具有價值,國內外學者眾說紛紜,長期以來一直是頗有爭議的問題,爭論的焦點集中于馬克思的“勞動價值論”與西方經濟學的“效用價值論”。隨著社會經濟的發展,人們的認識也發生了轉變,絕大部分學者達成共識,并提出了能源資源多價值理論或綜合價值論,認為能源資源具有存在價值、經濟價值和環境價值。由于能源商品不同于普通性的商品,能源價格的形成問題除了反映一般商品的價格形成關系外,還應該反映能源資源的稀缺性特征和壟斷性特征,強調能源價格在合理配置資源和促進資源節約的功能。因此,在決定能源價格形成的眾多因素中,對能源商品的成本與壟斷利潤研究就成為影響能源價格形成的關鍵因素。這是因為能源商品的成本反映了能源商品的價值,價值的變化決定著價格的變化;壟斷利潤反映了能源市場的行業性特征。

    能源價格是有效能源市場的最重要的要素。能源價格的調整會對我們的能源技術進步、能源效率提高都有重大推動作用,價格調整好不但會使我們供應方面的結構有更大的優化,而且使我們的需求也會更趨合理,所以能源問題必須從兩頭來解決。傳統經濟理論認為,在完全競爭、信息充分和交易成本為零的條件下,商品的均衡價格是該種商品的市場需求量和市場供給量相等時的價格。但能源市場處于寡頭壟斷和不完全競爭狀態,信息不完全、不對稱,且交易成本較大。市場中的某一方或者某幾方參與者,可以影響交易價格,從而獲得高額利潤。由此可見,能源定價權的實質是利潤分配權。

    市場經濟條件下,能源價格直接反映著能源市場供給與需求的變化,并調節著供需雙方的資源配置和生產經營活動,它是國家宏觀調控和企業進行資源配置及經濟決策的重要依據之一。一直以來,中國能源價格無法反映市場供求關系。從在供需基本面上來看,中國能源供需長期處于“制度性失衡”的局面。在供給側,能源價格長期運行于“制度性壓制”的低價區間;在需求側,能源消費的粗放慣性加速資源浪費和環境污染,顯然,在較低估值的定價體系下,能源需求側的浪費較為明顯。根據供給理論,由于能源價格長期處于均衡價格以下,將導致能源供給的不斷減少和需求的不斷增加,這種持續的低價政策會使得能源供應商缺少動力去增加供應滿足需求,企業也會缺乏能源節約的內在動力,而繼續走高耗能、高消耗、高污染的發展路徑,嚴重阻礙經濟結構的轉型升級,嚴重阻礙能源利用效率和開采效率的技術進步,等等。

    長期以來,關于能源定價機制市場化改革方向、路徑和方法論的探討與熱烈爭鳴,成為能源政策制定的基礎性和先行性研究主題之一。2007年,中國能源定價市場化改革經歷了復雜的“困境中艱難突圍”的過程后,一直在各方關注下曲折前行。然而,能源價格制度改革問題喊了許多年,但只聽樓梯響,沒見到哪只靴子能最終落到地板上。政府價格管制“有形的手”與市場力量“無形的手”隔空對擂,使中國能源價格體系陷入扭曲與割裂的奇怪狀態中—既不是市場價格也不屬于計劃控制價格,使能源價格的競爭功能、節能降耗功能根本沒能充分釋放出來,從而壓抑了能源產業的真實價值。

    市場定價難在何處?難在制度設計!難在制度不健全!中國有句俗話:沒有規矩,不成方圓。其意思就是說,沒有規則(即制度)的約束,人類的行為就會陷入混亂。這樣一個樸素而重要的思想,可能沒有人會認為它不正確,但它卻一直在生活中被人們不應該地忽視了。當然,任何一項制度的產生,都是社會成員相互博弈的結果。社會成員的博弈可能存在無數的均衡,一項制度的確立是其多種可能出現的均衡中成為現實的那一個結果。人們的博弈是隨時且無限期地在進行,所以制度本身也不斷演變,從而可能形成一個制度演化的路徑,它代表了人類生活規則的歷史。因此,制度的確立必須是得到大多數社會成員的認同,大多數社會成員的認同又進一步使制度得到自我強化。2008年,隨著中國經濟社會和制度變革進入第30個年頭,中國經濟社會轉型面臨著全新的環境變量。就內部“轉型經濟”而言。此前各個改革時期。面臨的主要矛盾是對于“由市場配置社會經濟基礎資源”還是“由政府來決定各項資源在經濟社會配置”的問題的爭鳴,總體上可歸因于在“實踐檢驗下”進行邏輯觀和歷史觀的探討與修正。

    從制度變遷的視角來看,中國能源定價改革的“制度性困境”是“自上而下強制性制度變遷及漸進式改革的路徑依賴決定的”,其解決方案也必然從改造制度變遷的機制來解決。從中國能源定價制度變遷的進程來看,它是出于一種帕累托改進的良好愿望,即逐步引入制度增量,逐步積累制度變遷所需要的信息,同時又不損害原有制度的既得利益集團的利益,在新的定價制度成長到一定程度后,再推動舊價格制度改革,從而使能源定價制度變遷的社會成本最小。這種漸進式變遷的特點表現為“先易后難分步推進”,保持了制度的穩定性和連續性。

    盡管中國經過30多年的改革,一般商品價格和服務價格市場化程度已經非常高。但是長期以來,油氣、煤炭、電力等能源市場化程度依然偏低,從總體上看,現行能源定價機制仍延續了計劃經濟和傳統工業時代的“制度慣性”。然而,能源價格雙軌制與其他產品的價格形成機制不一致,導致能源領域的矛盾日漸突出。中國能源價格調控具有自身的特征,存在價格偏差,能源價格市場化改革滯后,價格杠桿效用較低,價格調控主動性較弱等問題。這樣一種格局的形成,與中國所走過的中國特色的社會主義道路是密切相聯系的,既有計劃經濟時期的特點,也有經濟體制轉軌時期的特征和市場化國家的調控特點。也正是由于能源價格市場化改革滯后,不僅沒有反映能源資源的全面成本,更由于能源定價水平長期維持較低水平而導致全社會資源浪費,以及能源類工業污染過度排放嚴重污染環境等。一個價格扭曲的市場,即便短時間內不出現問題,從長期看,市場中的各方必然會因為違背市場規律而受到懲罰。中國的能源產業正面臨價格扭曲后帶來的諸多問題。正如人們可能預期的那樣,中國由于人口眾多、經濟發展較快而開始陷入能源困境。因此,對能源價格形成機制進行優化和改革成為價格改革的重點和難點。

    宏觀經濟形勢來看,目前中國經濟增速在降低,而通貨膨脹的風險卻在加大。在人民幣升值、中美利率倒掛、國內信貸增速逐步加快、流動性被動增長的大背景下,放開能源價格管制,雖會助漲股市但同時也會推高物價,這無疑會通過成本推動和國際輸入形式,進一步加劇通脹風險;而如果繼續維持長期以來形成的能源價格管制的局面,又是與時與市都相悖的極不現實的做法。從歷史經驗來看,在政府定價的情況下能源價格更穩定些。中國能源價格長期維持較低水平和行政定價,管制的低能源價格雖然具有相對的穩定性,但付出的代價也不小。能源價格管制雖然有短期的、宏觀的合理性,但是,這種管制是不可能,也不應該是長期的。能源價格管制措施,首先不能保證政策目標的實現,其次帶來了高額的社會成本和市場成本,從長遠來看其有效性有待進一步驗證,且很有可能政策的成本遠高于其短期收益。管制的能源價格實際上是一種隱性通貨膨脹,其后果表現為供給持續緊張、價格上漲壓力不斷積蓄,而這種被壓抑的漲價壓力遲早要釋放出來,具有大幅推動能源價格上漲的傾向。因此,放開能源價格管制走向市場化路徑面臨著走入一種“兩難困境”的局面。

    目前,中國的經濟和社會轉型已進入所謂“深水區”,體制改革和轉軌的核心聚焦在“政府如何將決定基礎資源配置權力還諸市場機制”等方面。這一階段,中國改革開放策略凸顯出全新的演變特征:從除舊到立新,從經驗型改革到科學型改革,從局部改革到整體推進,從外圍改革到核心改革,從增量改革到存量改革,從技術性改革到結構性改革,從量變型改革到質變型改革,等等。中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)提出,“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。”從“市場在資源配置中起基礎性作用”到“使市場在資源配置中起決定性作用”,標志著中國共產黨對市場經濟的認識更為到位,市場經濟說到底是市場在配置資源中起決定性作用的經濟體制。

    中國的整個改革開放,從計劃經濟走到市場經濟,核心內容之一就是各種價格的改革。價格改革是中國全面深化改革的一個重要組成部分。價格改革牽一發而動全身,是利益格局的大調整,沒有足夠的改革魄力和意愿是無法真正觸動舊的利益格局、無法真正實現改革目標的。能源的重要性決定了其價格改革涉及面廣、影響深遠,因此國家對能源價格改革極為慎重。作為國民經濟的基礎性行業,能源定價機制改革具有牽一發而動全身的影響,改革面臨的形勢更加復雜和困難。由此,《決定》提出,“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革,放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節,提高透明度,接受社會監督。”其關鍵點是確定了能源價格改革的基本目標和方向,擺正了政府參與能源市場的位置。 

    2006年,國家發改委對煤、油兩大能源產品價格體系進行重大調整。2007年,國家發改委確定了以“原油加成本”為主要內容的成品油價格形成機制。2008年12月,國家出臺成品油價格和稅費改革方案,國內成品油價格根據國際市場原油價格變化動態調整,并建立相關行業和低收入群體的利益保障機制。2009年5月7日,國家公布“4%+22天”為規則的成品油定價機制,成品油定價機制相對公開透明。2010年,在深化資源性產品價格改革背景下,中國能源價格改革在各個方面都有所推進,能源價格在“市場化改革”的道路上實現了小步前進。2011年年底,國家發改委打出了“壓煤價、提電價”的改革“組合拳”,暫時緩解了長期糾結的煤電矛盾。雖然只是權宜之計,但對久拖不決的能源價格改革而言,仍然傳遞了較為明確的行動信號。從2012年開始,以階梯電價、水價為代表的能源定價機制調整拉開了新一輪改革大幕,2013年又對成品油和天然氣價格形成機制加大了改革力度。2014年,中國能源領域的改革將以價格改革為突破,油、氣、電、水定價機制將向市場化加速推進,備受關注的原油進口權放開也有望取得進展。

    能源價格改革直到目前才開始真正觸及市場機制層面。價格市場化是提高能源使用效率最有效的手段!今后,中國將進一步完善能源性產品價格機制,統籌兼顧,解決好改革取向、利益協調、改革時機等重要問題,尤其將考慮群眾的基本生活承受能力,建立社會救助、社會保障與物價上漲幅度掛鉤的機制,不因為價格上漲使低收入群體生活受到影響,在價格體制改革上邁出新的步伐。能源定價改革的最終目標應當是,以能源的價格改革為起點,逐漸推進能源的市場化改革,為相關各方營造出一個公平、公開的市場競爭環境,鼓勵民營資本進入到能源領域,激發出行業中各個企業的活力,為能源行業的長期、健康發展營造出一個良好的市場氛圍。

    不可否認,在能源定價市場化改革中將存在多方面利益的“博弈”。推進能源價格市場化改革還有很大一部分阻力來自于部門之間的利益分配。如何協調部門利益也成為保證改革順利推進的題中之意。能源定價市場化改革將導致資源和能源價格的上升,從而加大企業生產和經營成本,由于市場需求所限,產品價格不可能同比例上升。資源和能源的價格發現和價值回歸,對于那些依靠粗放式經營和能源高消費進行總量式擴張的企業來說,節能減排與經營成本的雙重壓力,將是一個大浪淘沙的艱苦過程。具有技術創新和戰略思考的企業將在最新一輪技術創新、經營、生產和成本管理的競爭中長足發展,躍上更高的臺階;也會有眾多的小企業在這場資源高效利用與成本經營中的考試中淘汰。這個兼并重組和行業整合的過程,也正是中國經濟結構和工業結構調整優化的必由之路。企業群體的做大做強,行業集中度提高,經濟質量才能越來越優化,而資源和能源價格的上升和價值回歸有利于并可以加快這一過程。這一過程是一種市場化的改革設計,如果沒有相應完善的制度,便難以有效實現。當然,任何一種制度也只有不斷調整和完善,才能保持生機和活力,帶來社會發展和進步。因此,能源定價改革要敢于破局。

    當然,能源定價市場化改革并不意味著政府將完全置身事外,而是要弱化政府的“價控情結”,政府參與能源市場的關鍵是要建立透明合理的能源定價機制。合理透明的能源定價機制不僅能解決能源產業鏈矛盾,而且可以為中國能源投資提供一個相對確定的商業環境,從而鼓勵民營和外資企業參與能源投資,提高行業市場化程度和整體效率。

    總之,形成有效競爭的能源定價體制,建立反映能源真實的綜合價值的多能源體系化價格機制是中國能源定價制度改革的出路。能源定價市場化既有利于解決和疏導價格扭曲引發的各種矛盾,也有利于能源的高效利用,通過價格杠桿更好地促進企業和個人的節能行為。但是,能源定價機制的市場化改革不會“一蹴而就”,需充分考慮開放環境的有利因素,以及如何系統地推進、完善與實施。在宏觀上,能源定價改革要健全相關法律法規,明確政府與市場的邊界,明確價格改革相關利益主體之間的責權利邊界,明確一般性職能管理和專業性市場監管的邊界,要將政策的原則性與措施的靈活性有機結合起來,正確處理完全市場價格和政府指導價格的關系,降低能源價格大幅度波動可能對經濟發展帶來的負面影響;要注重國內與國際兩個市場的有效接軌,只有在國際能源價格較低的時候與國際市場價格接軌,這樣改革的成本相對較低,改革通過的阻力也相對較校而在能源價格波動劇烈的時候,政府應該向弱勢群體,向受到沖擊過大的領域進行配套補貼,保證市場機制發揮資源配置的效用;要理順各種能源之間的比價關系,合理制定水、電、天然氣、成品油等能源性產品的價格,形成處理自然能源與能源性產品、可再生與不可再生能源以及土地能源、水能源、礦產能源等自然能源價格關系的機制;要根據能源性產品供需關系的空間布局和區域差別,確立能源性產品價格定位區間,并且以自主確立和執行能源性產品價格的法定企業權益,并向能源性產品消費區域輻射以形成終端消費價格;要重點把握好信息溝通與消費引導,在“市場”與“民生”間尋求平衡,防止能源價格改革過程中引發社會矛盾;等等。在微觀上,能源定價改革要通過反映能源品位的價格形成,最大程度的實現“量”和“質”匹配,力求能級差最小,從而實現“品位對口,梯級利用”式的能源供應模式,把能源“吃光用盡”;要建立市場預警和風險防控機制,對于可能發生的市場價格劇烈波動和能源供應中斷等突發事件,要有一整套完整的預警方案和臨時干預措施;要能促進提高能源利用效率和節能水平以實現能源的節約;要能源促進能源的穩定供應以滿足能源需求的合理增長;還要能降低能源對環境造成的污染;等等。

    (作者為中國能源經濟研究院副院長、首席研究員,教授)

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