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    香港暗稅舉世無雙
    2019-03-31 全球品牌網  周其仁

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    上世紀80年代中國開放,在土地方面急急引入香港經驗,解開了當時不準土地轉讓的歷史難題,也開啟以土地為工業化、城市化籌資的新路。說來蠻有意思的,從那個時候起,大陸、香港的地制如出一轍,不是“兩制”,而是“一制”。

    香港的“資本主義”,怎么那么快就進入了大陸?十年前寫《農民收入是一連串事件》,涉及土地制度變遷,我對此有所討論。當時是這樣說的:“被叫做‘資本主義’的經濟里面,香港是一個例外。因為是殖民地,香港的土地曾經全部歸英國女王所有。為了在國王的土地上發展經濟,香港發明了一個‘土地批租’制,由政府主事,讓工業家、地產批發商競標購買一個時期內的土地使用權。政府‘批’出土地,得到收入;業界得到清楚的、可以再度交易的土地使用權。”

    其實沒有“發明”。鴉片戰爭之后,港島割讓給英國,于是香港的土地就成了英國皇室財產,與其在英國本土的皇家土地一樣,都是Crown land。請教過在英國任教的朋友,那里的慣例,Crown land也可按年期批租給民間。要注意,不是“斷賣”,而是“批租”。我的理解,這樣英國皇家既有銀子花銷,又不用背上“出賣祖業”之罵名。只是香港在遠東,英國又要求香港“財政自立”,于是香港Crown land的批租權,就交給港英政府行使,租金所得也歸港府庫房。這樣,香港的Crown land就被通稱為“官地”。


      “官地”是公有土地的一個類別。歐美不少資本主義國家也有的,明確歸政府所有,所以也可以進一步明確為歸聯邦、州或城市政府所有。香港的特別之處,在于全部土地皆為“官地”。這是1843年《英皇制誥》宣布的。其實也不準確。因為港島系割讓,但九龍的部分和新界卻是租借的,土地所有權當有不同。可是要殖民地當局“確權”,就沒有那么多道理好講了:除了新界部分農地為村民所有,其他港地一律被宣布為“官地”。


      “官地”之利用,當然以官意為主導。先看年期,我看到的資料,1844-1848年間多為一次批租75年,不可續約;1848年以后的50年,改為一批999年;到了1898年,港英政府認識到租期過長不利于政府分享土地升值的收益,代之以75年可再續租75年租約,并要求承租人在期滿后支付按新標準制定的土地租金。再后來,75年租期成為標準租期,直至1997年香港回歸;但北九龍及新界土地,卻又以1898年7月1日起99年減最后3天批出。例外也總是有的,如中環花園道旁的圣約翰教堂的土地,就是英王贈與圣公會坎特伯雷大主教的,所以這幅土地屬“永業權(Freehold)”,不同于其他承租人的“租用業權(Leasehold)”。

    土地批租也不一定都有償。通常,香港政府對公用事業、學校、醫院、慈善機構、教堂、廟宇等,多以無償方式批出土地;對于不營利的公益用地,有時只收取象征性地價。對那些經濟效益不十分突出、但政府決定支持發展的行業與企業,也可免交地價或以低于市價的官方優惠價供地。至于香港政府自己的辦公用地,則完全無償。批租土地的方式,也是公開拍賣、招標或私下協議并舉。這些“靈活性”如何掌控,完全由政府憑所有者身份來決定,僅受香港政制的約束。

    最為特別的地方,是香港之官地,即便已經批租給公司或個人,且在約定租期之內,但只要官家“為了公共利益”,便可以“收回”。為此,香港法律專門有《收回土地條例》,規定因衛生欠佳、不適合人居住或危害健康、或為軍事利用以及“為行政長官會同行政會議決定為公共用途的任何類別用途”,政府就可以把官地“收回作公共用途(resumption for a public purpose)”。政府收回官地,要給以“公正的補償”。原租用業主有異議,也可要求獨立的“土地審裁處”裁決。但拒絕遷出者,政府可以“占用官地”的罪名起訴、強制執行。就是從此扇窗口看進去,我才對用“合約理論”處理政府題材,從根本上懷疑。

    這樣,官地公有,所有權不買賣、不出租,但政府可批租收益,并以最終所有者的身份主導土地利用契約的訂立和執行,就構成了香港地制的主要特色。十年前我的評論說,這是“資本主義的一個例外”,當不為過。也正因為是個例外,所以才與大陸的體制一拍即合。這里被高度市場化了的,僅僅是土地的使用權,至于土地的國家所有權,連同政府主導土地利用的控制權,巋然不動。

    很明白,這樣引進的港式土地批租制,不會損害大陸的“社會主義土地公有制”。由于法律禁止所有權層面的買賣、出租和轉讓,所以土地公有制沒有變,也永遠不會變。新的變化只發生在使用權層面,且定下轉讓的年期,在期內政府也可視需要“收回”(大陸叫“征用”)土地,到期更可以“收回土地連同其上蓋”!僅此變化,政府就可以坐收土地出讓金,籌得大筆公共資本。這樣的好事,何樂而不為?

    引進容易,效果立見。不過,這一套是不是“有百利而無一害”?也不盡然。十年前我看到的,是下面這一點:


      “不料政府當‘地主’,也可以別出心裁。為了獲得更多一點財政收入,香港政府特意控制土地的供應數量,旨在‘少批多得’。香港政府常常‘規劃’出一塊土地,因為市場競價‘不理想’而收回,待來日再批。看到被當地人稱為‘石屎森林’的摩天大樓自天而降,你可不要以為香港的土地資源已經耗盡。事實上,港九島上未開發的土地還有70%強!


      “如此一來,我們東方之珠的地價就在全球稱王。是的,香港的稅法簡明而所得稅率很低,連弗里德曼都說過值得美國學習。但是,香港政府通過土地批租而征得的‘暗稅’,在資本主義經濟里舉世無雙。香港要不是具有區域性的市場經濟制度(特別是金融制度)的競爭優勢,那樣天價的土地市場無論如何是撐不住的。”

    十年來,除了地價房價蒸蒸日上,香港經濟究竟還有多大的看頭?數來數去,還是那幾位老輩地產商在那里引領潮流,但見前浪、不見后浪。制造業早就移師內地去了,本地的“數碼革命”,出不來蘋果也出不來三星,最后能熟門熟路造就的,還是一座座地產之“城”。

    香港土地模式席卷大陸,“土地財政”外加“土地金融”,威不可擋。但是花團錦簇的繁榮之下,也露出事情還有另外的一面。公有土地在政府主導下批租籌資,既然“兩地一制”,那么經濟邏輯也一致,引發的后果也相似。所幸大陸比香港大了好幾千倍,港式土地方面的病灶由沿海轉到內地,“發作時間”看來比較漫長。不幸之處也有的:國家幅員遼闊,多級政府體系龐大,法制又薄弱,巨大的土地利益包圍政權、腐蝕官員,防不勝防。君不見,十年來幾乎所有的腐敗大案,皆與土地有關?為反腐防腐,土地管制要搞到疊床架屋,土地政策更是變化多端,這在“原產地”香港,反倒不多見。

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