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    分類改革促事業
    2013-08-20 全球品牌網  葛延風
    大力發展教育、科技、文化、衛生等各項社會事業意義重大。這既有利于社會進步、民生改善,也是保持經濟和社會長期健康發展的重要基礎條件。改革開放30多年來,我國經濟持續高速增長,2011年,人均國內生產總值超過5500美元,已經進入到中上等收入國家行列。從國際經驗看,進入到這一階段后,對各項社會事業的發展要求會更高。

      深化事業單位改革的目的

      各項社會事業能否健康發展,影響因素很多。其中最關鍵的是能否構建一個目標明確、發展穩定、運行高效的服務體系。在我國,承擔各種社會事業服務職能的主要是事業單位。目前,全國各級各類事業單位機構總數有120多萬家,從業人員總數超過3000萬人。新中國成立以來特別是改革開放以來,我國各項社會事業穩步發展,各級各類事業單位及廣大職工功不可沒。改革開放以來,為適應社會主義市場經濟體制發展要求,國家更加注重社會事業發展。一方面,不斷增加投入,強化服務能力建設,同時,也對社會事業發展的諸多體制及事業單位管理體制進行了一系列改革探索,內容涉及事業單位組織管理方式以及行政管理體制的很多方面。有關改革探索的成效很突出,主要表現為社會事業領域整體服務能力大幅度提升,各級各類機構以及廣大職工的積極性全面提高。

      但也必須看到,受多方面體制因素以及一些迫于特定時期特定問題的政策選擇影響,我國社會事業發展尤其是事業單位管理和運行中仍存在一些非常突出的問題。比如,在社會事業領域,政府、市場和社會的關系還沒有理順,既有部分領域政府“管”得過多問題,也有部分領域過度利用市場機制問題;受財政體制及行政管理體制影響,城鄉之間、地區之間很多社會事業發展還很不均衡;在政府和事業單位關系方面,既有部分領域行政干預過多問題,也有放權過度和約束不足問題;在激勵機制選擇方面,部分領域鼓勵“創收”并允許創收收入與職工薪酬和福利掛鉤,導致一些機構行為目標出現偏差,公益性弱化。這些問題的存在,既不利于社會事業的健康發展,也帶來了一些社會矛盾。

      鑒于社會事業發展的重要意義、事業單位的重要功能以及當前社會事業領域特別是事業單位運行中的不足,必須在充分總結國內外經驗教訓的基礎上深化改革。改革的目標就是要促進社會事業更加健康發展,更好地服務于國民經濟和社會建設,讓廣大人民群眾得到更好的服務。同時,也要讓事業單位的數千萬職工受到激勵和鼓舞,充分調動積極性。

      分類是改革的基礎

      《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發[2011]5號,以下簡稱《指導意見》)特別強調了對事業單位的分類,這是順利推進改革、完善管理、促進相關社會事業健康發展的基礎。

      之所以強調分類,一方面是因為社會事業以及事業單位的復雜性遠遠超過企業等經濟組織。我國目前的事業單位包括了教育、科研、文化、衛生以及農林水技術服務、廣播影視出版等很多行業,不同行業的內在規律和發展特點差別很大。另外,即使在同一行業內部,也都有不同類型機構,比如教育領域有學前教育、基礎教育、職業教育、高等教育等機構,衛生領域有公共衛生機構和不同類型醫療服務機構,科技領域有基礎科學研究、應用基礎研究、技術開發以及技術推廣機構等。即使同一領域內的不同機構,內在運行規律也都有很大差異,不可能用統一的模式進行管理。所以,必須分類組織,分類管理。這也是國際上的普遍做法。

      另一方面,還與我國目前事業單位的實際構成有關。受傳統管理體制等多方面因素影響,我國目前事業單位中,除提供教科文衛等公益性服務的機構外,還有一些與政府公共服務目標無關或應通過其他方式進行組織管理的機構。比如,有一些主要承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能的機構,還有一些從事生產經營活動、不具公益性、完全可以以企業方式按照市場原則運作的機構。這些機構和人員雖然數量不多,但由于定位不清,帶來了不少矛盾,必須通過改革加以解決。承擔行政職能的要逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構,主要從事生產經營活動且不具有公益性的要轉制為企業。這樣,既有利于更好地理順政府和市場之間的關系,也有利于集中財力、突出重點,更好促進公益性社會事業發展。

      在分類問題上,還有兩點需要強調:一是必須進一步明確分類標準。《指導意見》明確,按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況,將從事公益服務的事業單位細分為公益一類、公益二類。在這方面,過去改革試點中有不少經驗教訓需要認真總結。另外,目前不少機構往往兼有不同屬性的社會功能,對此,也必須在充分考慮不同社會功能屬性的基礎上予以區分并采取不同處理方式。二是在分類后的管理方式選擇也必須進一步細化。比如,義務教育、基礎科研、公共衛生等機構都已經明確為公益一類,但這些機構的運行規律有很大不同,不可能按照完全一樣的組織管理方式,必須根據各自特點,實施更有針對性的管理。其他不同類型機構也一樣。

      事業單位改革重點

      事業單位改革,核心是要完善管理體制和運行機制。未來一個時期,需要重點解決以下幾個方面的問題。

      第一,理順政府和事業單位的關系。政府是社會事業發展的責任主體,事業單位則是具體服務職能的承擔者。因此,首先要明確政府與事業單位各自的權利、責任和義務。對政府來講,基本責任主要包括制定合理的發展規劃,通過財政投入或其他籌資策略確保事業單位的正常運行與發展,同時,要對事業單位的發展目標、服務質量和價格以及財務收支、資產等實施監管;對事業單位來講,在獲得政府必要經濟以及其他政策支持、員工權益得到保障的同時,基本責任是必須完成政府確定的公益服務目標。

      鑒于相當長時期以來,在對事業單位的管理問題上,既存在一些領域管的過多、也存在一些領域放權過度、約束不足等諸多問題。《指導意見》提出的基本思路是推進“政事分開”和“管辦分離”。推進政事分開,就是要理順政府與事業單位關系,行政主管部門要加快職能轉變,創新管理方式,減少對事業單位的微觀管理和直接管理,強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責,進一步落實事業單位法人自主權。“管辦分離”的目標是進一步完善管理,不是簡單的部門間管理權調整,更多強調的是依法、合規監管,更加突出目標和結果監管。同時,完善不同管理部門之間的協同配合,形成權責對等的管理機制

      第二,根據不同類型單位特點,改革并逐步完善事業單位治理方式。為確保各級各類事業單位健康運行,必須在分類的基礎上逐步完善治理方式。一是要根據不同機構特點,明確活動目標、行為邊界以及活動方式,并以嚴格有效的法律法規予以規范。賦予事業單位一定自主權,但賦予什么自主權要充分考慮國家和社會目標以及機構特點差異,并且要建立有效的約束機制。二是要完善決策機制。相當多事業單位直接服務于社會公眾,需要逐步建立以理事會、董事會等為主且具有廣泛代表性的集體決策和監督機制,同時強化公開、透明和問責。特殊類型事業單位可采取特殊管理方式。三是要完善管理方式。事業單位需要突出國家和社會目標,政府按社會目標規范機構,機構按既定目標規范內部活動方式和員工行為,不宜過分強調“對內負責”。職工權益保護屬另外范疇。

      第三,完善評價體系和激勵、約束機制。如何評價事業單位績效是直接關系社會事業發展目標和事業單位行為方式的重要問題。需要特別強調的是,事業單位承擔的是公益服務職能,主要目標是創造非物質財富、提升社會資本、促進社會公平等。所有這些與企業目標都有很大差異。因此,對事業單位的績效評價絕對不能像對企業那樣以經濟和財務指標為主,而是要看既定投入水平下相關社會事業發展和國民福利的改善狀況。

      事業單位及廣大職工是政府公共服務職能的執行者,其自身也有利益訴求,需要受到合理保護。因此,建立并完善激勵和約束機制以充分調動職工積極性和創造性也是需要重點解決的問題。從國際經驗看,需要根據不同類型機構特點,建立合理的薪酬和福利制度、人事制度以及考核、問責、獎懲制度等。由于事業單位差異性大,激勵機制的設計很難有統一模式。但有一點需要強調,對事業單位的激勵和約束,需要更多突出相關事業的目標完成情況、成本和費用控制狀況、公眾福利改善狀況以及公眾滿意度等,絕不能把服務提供者的利益簡單與服務收入等掛鉤,以避免利益目標沖突。在這方面,過去有不少教訓需要總結。

      注重綜合配套,穩妥推進改革

      順利推進事業單位改革并實現社會事業大發展、人民群眾得實惠、廣大職工受鼓舞的目標,改革的方式方法選擇也很關鍵。

      第一,要在增加政府投入的同時,同步推進運行機制的改革和調整。近年來,國家對社會事業的投入大幅度增加,未來,還會進一步增加。在增加投入的同時,必須著力扭轉過去一段時期因投入不足等因素所導致的一些運行目標和方式扭曲問題。重點是明確服務屬性,規范財務收支和資產管理,建立更加合理的收入分配制度,以充分調動事業單位和廣大職工提供優質服務的積極性。

      第二,要處理好宏觀指導和地方探索的關系。事業單位改革涉及面大,需要充分調動各方面的積極性,尤其是要鼓勵地方積極探索和試點。但必須強調的是,各種社會事業發展都有其內在規律,同時,地方利益與國家利益、社會利益之間也并非永遠一致和統一,因此,強化頂層設計和對地方改革探索的指導,建立“試錯”和“糾錯”機制意義重大。

      第三,要平衡好各個方面的利益關系。事業單位改革涉及機構和人員眾多,有關改革也是整個國家經濟和社會體制改革與建設的重要組成部分。因此,改革過程中必須注重利益關系的平衡。比如在薪酬制度、人事制度以及社會保障改革方面,既要平衡好事業單位與其他公共部門之間的關系,也要平衡好不同領域事業單位之間的關系。另外,還有一部分從事生產經營活動的機構要逐步轉制為企業,雖然總量并不大,但也必須處理好社會保險關系銜接等大家關注的利益問題。對此,《指導意見》都提出了明確的思路和要求,需要在實施過程中不斷完善操作性政策。

      除了上述幾個問題外,推進事業單位體制改革,促進社會事業健康發展,還需要其他相關體制的不斷改革和完善。比如要進一步推進財政體制改革,尤其是完善轉移支付制度,促進城鄉之間和區域之間社會事業均衡發展。還要進一步改革行政管理體制,以強化宏觀規劃,實現不同社會事業之間的協調發展,促進同一領域不同機構之間的分工協作。

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